11.5.Бюджетнийпроцес та державний фінансовий контроль


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 
105 106 

Загрузка...

В бюджетному процесі Європейського ,оюзу беруть

лата, яка здійснює бюджетний контроль.

Процес розробки та прийняття бюджету починається 1 верес-ня і закінчується 31 грудня наступного року, тобто попереднього за бюджетний рік. На практиці органи мають в розпорядженні більш довші терміни, оскільки починаючи з 1977 р. застосовуєть-ся так званий прагматичний план, узгоджений між трьома учас-никами бюджетного органу ЄС.

Розробка та затвердження бюджетного плану

Бюджетний процес починається з представлення мініс-терствами та установами ЄС кошторисів їх фінансових потреб, тобто видатків та надходжень, як правило, до середини лютого в КЄС. Комісія оброблює їх, при необхідності коректує з ураху-ванням актуальних показників ВВП, середніх показників зміни бюджетних планів держав—членів, рівня цін та складає попере-дній проект бюджетного плану.

Рада і Парламент до 1 травня приймають рішення про прийн-яття пропозицій Комісії, при цьому діють розпорядження про не-обхідну більшість голосів. Після рішення бюджетного органу по-чинається власне бюджетний процес: КЄС затверджує проект попереднього плану і публікує огляд його основних показників, вона вправі внести послідуючі поправки в попередній проект, на-правивши бюджетному органу відповідні листи.

Затвердження проекту бюджетного плануРадою

Попередній проект бюджету с супровідними матеріа-лами (коментарі та ін.) повинен бути представлений Раді та Пар-ламенту не пізніше 1 вересня, a no прагматичному календарю — до 15 червня. Одночасно з слуханням в Раді проводиться проце-дура консультацій с делегацією Парламенту, Комітетом регіонів,

Комітетом з економічних та соціальних питань. По закінченні консультацій Рада до 31 липня кваліфікованою більшістю голосів приймає рішення про затвердження проекту бюджетного плану.

Перше читання в Парламенті

В першій половині вересня прийнятий Радою проект бюджету подається в Парламент для розгляду в першому читан-ні. Бюджет може бути остаточно затверджений вже в першому читанні, якщо Парламент схвалить його протягом 45 днів, тобто в цей термін не внесе поправки в поданий проект. Оскільки норми вторинного європейського права не можуть змінити первинне право, даний термін починається з кінцевої, а не фактичної дати представлення проекту, тобто з 5 жовтня, навіть якщо проект був поданий раніше. В історії ЄС лише один раз був випадок затвер-дження плану бюджету на основі бездіяльності Парламенту, коли в 1987 р. Парламент відмовився від якого-небудь співробітництва з Радою в процесі прийняття додаткового бюджету, виразивши тим самим негативне ставлення до представленого плану.

Частіше Парламент в повній мірі використовує представленні йому повноваження. Пропозиції про внесення поправок в проект вносяться Комітетом по бюджету по узгодженню 3 іншими комі-тетами КЄС. Рішення про зміну величини обов 'язковш видатків приймаються абсолютною більшістю голосів, які приймали участь в голосуванні, необов 'язкових видатків — абсолютною бі-льшістю голосів загального складу Парламенту.

Друге читання в Раді

Проект бюджету із змінами направляється до кінця жовтня Раді. Друге читання по проекту бюджету в Раді відбува-ється в порядку аналогічно застосованому в першому читанню. Проводяться консультації з делегацією Парламенту та іншими комітетами Комісії при необхідності з тим щоб виробити загаль-ну позицію. Проект є остаточно прийнятий, якщо протягом 15 днів після отримання проекту Рада кваліфікованою більшістю голосів не відхилить поправки Парламенту чи не внесе в них змі-ни; в останньому випадку Рада одночасно вирішує питання про збереження колишнього показника величини видатків або уста-новлення нового.

В зв'язку з особливостями розподілу повноважень між двох гілок бюджетного органу і для стримування росту бюджетних витрат по показнику обов'язкових видатків діють особливі пра-вила. Для прийняття поправок Парламенту, які ведуть до загаль-ного росту видатків, Рада повинна затвердити їх кваліфікованою більшістю; в противному випадку вони вважаються відхилени-ми. Поправки, які не ведуть до росту обов'язкових видатків, не потребують затвердження Ради; кваліфікована більшість повинна бути навпаки, для їх відхилення. Прийняте Радою в другому чи-танні рішення про величину обов'язкових видатків є остаточним і може бути відхилено Парламентом тільки за допомогою відхи-лення проекту бюджету в цілому.

Друге читання в Парламенті, затвердження бю-джетного плану

Якщо проект бюджетного плану не буде остаточно за-тверджений Радою в другому читанні, він знову представляється Парламенту, який на пленарному засіданні в середині грудня проводить друге читання. Оскільки Парламент вже не має змоги внести зміни в план обов'язкових видатків, значення цього етапу обмежується прийняттям або відхиленням пропозиції Ради від-носно плану необов'язкових видатків, що потребує простої біль-шості складу Парламенту та кваліфікованої більшості в 3/5 пода-них голосів. Таким чином відбувається остаточне прийняття бюджету.

На практиці, незважаючи на складний і тривалий процес узго-дження, доопрацювання проекту та додаткові погоджувальні про-цедури, впроваджені за міжінституціональною угодою 1988 p., усі розбіжності між органами ЄС по бюджетному плану до кінця усу-нути не вдається. Тому прийняття бюджету Парламентом в друго-му читанні відбувається лише після досягнення компромісу на до-даткових переговорах «трійки» бюджетного органу.

Затвердження бюджету

Процес прийняття бюджетного проекту закінчується його затвердженням головою Парламенту. При цьому голова діє як представник обох частин бюджетного органу, оскільки затвер-дження бюджету можливо тільки після досягнення згоди Ради та

Парламенту. С затвердженням бюджету виникають зобов’язання між державами-членами та ЄС: держави повинні представити КЄС відповідні грошові кошти з тим, щоб дати їй змогу почати виконання бюджету. Цьому зобов’язанню відповідає право вимо-ги уплати внесків, яке є у Союзу відносно держав—членів.

Наслідки не затвердження бюджету

Парламент як частина бюджетного органу ЄС має пра-во відхилити проект бюджет при наявності суттєвих підстав. Пи-тання про відхилення плану бюджету вирішується Парламентом на власний розсуд більшістю складом Парламенту та більшістю в 3/5 поданих голосів. Одночасно Парламент може поставити ви-могу представити новий проект бюджетного плану. До теперіш-нього часу Парламент лише три рази використовував це право, a саме по відношенню до проектів бюджету 1974 та 1984 pp., а та-кож коригувального та додаткового бюджету 1982 р.

Як правило, процес повертається на стадію попередню відхи-ленню проекту бюджету Парламентом в другому читанні. На ко-ристь такого рішення свідчить і особлива терміновість затвер-дження бюджету через близький початок нового бюджетного року. Таким чином, Рада проводить друге читання, затверджує з обліком поправок узгоджувальної Комісії новий проект та напра-вляє його в Парламент.

Якщо до початку нового бюджетного року новий план ще не прийнятий, то для забезпечення продовження фінансування дія-льності ЄС вводиться система тимчасового керування бюдже-том, заснована на принципах 1/12 частини видатків попередньо-го бюджетного року та подвійного обмеження видатків. Тимча-сове керування установлюється як при відхиленні бюджету, так і при іншій затримці процедури його прийняття.

Основна ідея правила 1/12 частини видатків попереднього бюджетного року в тому, що в умовах відсутності нового бюдже-ту учасники бюджетних правовідносин керуються бюджетом, що втратив силу і набув характер надзвичайного бюджету. В поточ-ному фінансовому році дозволяється щомісяця витрачати до 1/12 частини коштів бюджету попереднього періоду. Це розпоря-дження поширюється як на суму сукупних видатків, так і на кож-ну окрему позицію, тобто перерозподіл коштів між окремими статтями видатків в умовах тимчасового керування бюджетом, по загальному правилу, не допускається.

Принцип подвійного обмеження полягає в тому, що видатки надзвичайного бюджету обмежені твердженнями не тільки попе-реднього, але й наступного бюджетного плану. В тих випадках, коли проект бюджету, який знаходиться в процесі розробки та прийняття передбачає менші порівняно з колишнім роком видат-ки, в надзвичайному бюджеті приймається до виконання 1/12 ча-стина таких менших видатків. Таким чином, при тимчасовому управлінні застосовується два бюджетних плани, ні один з яких формально не має сили. Ці плани виступають не як діючі норма-тивні акти, а як джерело даних про величину гранично допусти-мих видатків, які проектуються на надзвичайний бюджет. Зміна показників видатків тимчасового бюджету в бік збільшення по-над меж 1/12 частини потребує спеціального рішення Ради, а як-що таке збільшення торкається необов'язкових видатків — Пар-ламенту.

Після укладання міжінституціональної угоди в 1988 р. норми Договору, які регулюють тимчасове бюджетне управління, на практиці не застосовувалися. Органам ЄС вдавалося своєчасно до початку нового року розв'язати розбіжності та своєчасно прийн-яти новий бюджет.

Внесення змін та доповнень в бюджет

При виникненні надзвичайних та непередбачених об-ставин Комісія ЄС може прийняти рішення про необхідність змі-ни прийнятого бюджетного плану та розробити попередній про-ект коригувального та/або додаткового плану.

Коригувальним є бюджет в якому загальна величина видатків згідно з планом поточного року є незмінною або знижена. Додат-ковий бюджет, навпаки, передбачає підвищення сукупних видат-ків або містить нові статті видатків без загального збільшення видаткової частини. На практиці складається єдиний коригуваль-ний та додатковий бюджет, який приймається в тому ж порядку, що і щорічний бюджет.

Міжінституціональна угода ЄС 1988 р. внесла важливу попра-вку, яка стосується додаткового бюджету. Оскільки потреба в до-датковому бюджеті виникає тільки коли виділені в регулярному бюджеті кошти виявляються майже вичерпаними, у Комісії, яка зв'язана контрольними цифрами перспективного фінансового плану, залишається мало можливостей для маневру. Тому ще до складання попереднього плану додаткового бюджету Комісія по-

винна ініціювати перегляд перспективного фінансового плану, на нових показниках якого буде засновуватися додатковий бюджет.

Незважаючи на те, що внесення в бюджет змін та доповнень розглядається як надзвичайна міра, вона має місце майже кожен рік. Особливо велике значення набула практика прийняття дода-ткових та коригувальних бюджетів в зв'язку з ростом видатків на економічну допомогу країнам Східної Європи, СНД, республік колишньої Югославії та Турції. На 2004 р. такі бюджети були прийняті в зв'язку з розширенням самого Європейського Союзу.

Виконання бюджету

Комісія ЄС здійснює виконання бюджету в рамках ви-значених в плані бюджету фінансових коштів згідно з принципа-ми ефективності та економності. При цьому допускається пере-розподіл на розсуд КЄС коштів між окремими розділами та позиціями плану. Іншим інститутам ЄС: Раді, Парламенту, Суду, Рахунковій палаті, Комітету з економічних та соціальних питань та ін. доручено виконання їх власних бюджетних планів; повно-важення КЄС на них не розташовуються.

Комісія як юридична особа несе відповідальність за виконан-ня бюджетного плану, на практиці вона доручає виконання від-повідних функцій окремим особам. При цьому проводиться роз-межування функцій та повноважень між розпорядником, вико-навцем та контролером.

Оскільки Комісія не має повноважень стягувати кошти безпо-середньо у платників, то з прийняттям бюджету у кожної державі виникає зобов'язання представляти в розпорядження КЄС відпо-відні суми для фінансування бюджету. Частина традиційних вла-сних коштів (раніше 10 %, після розширення ЄС менше в 2-3 ра-зи) залишається в розпорядженні держав, що їх зібрали як компенсація понесених адміністративних видатків. Касове вико-нання бюджету ЄС як в частині збору податкових та інших поді-бних платежів, так і в витрачанні коштів в значній мірі здійсню-ється органами управління держав—членів. Крім цього, саме на державах лежить головна відповідальність за запобігання та при-пинення протиправних дій, спрямованих проти фінансових інте-ресів Європейського Союзу.

Комісія кожний квартал представляє Парламенту та Раді по-точні звіти, a no закінченні бюджетного року— звіт про вико-нання бюджетного плану з додатком аналізу виконання бюджету

та реєстру майна і боргових зобов’язань ЄС. Звіт та додатки по-даються в Парламент, Раду та Рахункову палату не пізніше 1 тра-вня наступного року.

В Європейському Союзі за часом здійснення розрізняється попередній, теперішній та наступний контроль, за складом орга-

Вона включає в себе внутрішній контроль окремих органів ЄС та зовнішній контроль, який здійснюється Рахунковою палатою, a також Парламентом та Радою. Обидва види зовнішнього контро-лю взаємозалежні і доповнюють один одного, оскільки щорічні та спеціальні звіти Рахункової палати чинять сильний вплив на рішення Парламенту в розрахунковій сфері.

Внутрішній контроль здійснюється фінансовими контролера-ми, які слідкують за усіма діями по виконанню бюджету. Згідно з ст. 20 «Положення про бюджет» в кожному інституті ЄС назна-чається незалежний фінансовий контролер, якому при виконанні їм своїх зобов’язань надає сприяння підлеглий йому контролер або група контролерів. Основні завдання контролера складаються в забезпеченні попереднього та поточного контролю фінансової діяльності відповідного органу, в т. ч. розподілу та класифікації коштів, які витрачаються, обчислення та стягування доходів бю-джету. Видання розпоряджень або здійснення заходів, які мають фінансові наслідки, потребують згідно з нормою ст. 28 «Поло-ження про бюджет» візу контролера, яка підтверджує відповід-ність даного рішення бюджетним нормам, його економічну доці-льність, а також факт асигнування коштів для його виконання. Наявність візи є умовою дійсності рішень по виконанню бюдже-тного плану.

Зовнішній контроль, який здійснює Рахункова палата протя-гом бюджетного року включає камеральні, а при необхідності виїзні перевірки за місцем находження інститутів та органів ЄС в окремих країнах. В останньому випадку до перевірки залучають-ся національні рахункові палати або аналогічні органи. Звіт Ра-хункової палати ЄС є основним документом на завершальному бюджетного процесу: на його підставі Парламент затверджує звіт КЄС про виконання бюджету.

Зовнішній контроль в бюджетній сфері, який здійснюють Парламент та Рада носить політичний характер. В рамках пото-чного контролю Комітет по бюджету Парламенту розглядає квартальні звіти Комісії ЄС про виконання бюджету. Основним завданням Парламенту є затвердження звіту про виконання бю-

джету минулого року. Цей акт Парламенту звільняє КЄС від відповідних обов'язків та завершує бюджетний процес в Євро-пейському Союзі.