5.3. Бюджетний процес


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 
105 106 

Загрузка...

та державний фінансовий контроль

Законодавча влада належить Конгресу Сполучених Штатів, котрий складається з двох палат — Сенату і Палати представників. Вища виконавча влада зосереджена в руках пре-зидента. Посади прем'єр-міністра не існує.

Фінансова система Сполучених Штатів Америки

Бюджетний процес у США регламентується двома основними законами — «Про бюджет і звітність» (1921 р.) та «Про контроль над бюджетом і заморожування фондів» (1974 p.). Перший закон фактично кодифікував створення сучасної єдиної федеральної бюджетної системи США. Другий закон підняв бюджетне зако-нодавство, організацію бюджетної процедури до рівня сучасних вимог. За глибиною зроблених змін закон був названий «бюдже-тною реформою 1974 p.».

Бюджетний процес ’ США має чотири основних етапи, кож-ний з який взаємоповязаний з іншими: формування бюджету президента; робота Конгресу над бюджетом; зміцнення бюджету; виконання бюджету.

Формування бюджету президента. Бюджет Сполучених Штатів складається з декількох томів, де викладено фінансові пропозиції президента і порядок розподілу коштів. Основна увага приділяється майбутньому бюджетному року, для якого Конгрес повинен схвалити бюджетні призначення.

Формування бюджету починається не пізніше весни кожного року, найменше за 9 місяців до його передачі в Конгрес і за 18 місяців — до початку фінансового року (табл. 5.3.).

Таблщя 5.3

ГРАФІК РОБОТИ НАД ПРОЕКТОМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТУ США

 

Період МІЖ ПфШИМ понеділком січ-НЯ І ПфШИМ понеділком лютого        Президент представляє в Конгрес проект бюджету, включаючи попередню доповідь по питанню про секвестирування

Шість тижнів після   Комітети Конгресу повідомляють оцінки бюджетних параметрів бюджетним комітетам спільних палат.

15 квітня        Завершення робіт над бюджетною резолюцією Кон-гресу

15 травня       Може починатися розгляд у Палаті представників законів про щорічні асигнування.

15 червня       Завершення роботи з узгодження бюджетних пара-метрів.

30 червня       Завершення роботи Палати представників над зако-нами про асигнування

15 липня        Президент представляє проміжний огляд про стан бюджету

20 серпня       АБУ представляє проміжну доповідь по питанню про секвестирування

1 жовтня        Починається фінансовий рік.

Через 15 днів після завершен-ня сесії Конгресу    АБУ випускає завершальну доповідь по питанню про секвестирування, і президент видає в разі потре-би указ про проведення секвестируванння

Президент установлює загальні напрямки бюджетної і фінан-сової політики. Спираючись на ці вказівки Адміністратжно-бюджетне управління (АБУ) разом з Міністерством фінансів працює над визначеннями особливих політичних вказівок і рівня планування для відомств як на майбутній бюджетний рік, так і на наступні чотири роки, щоб керувати підготовкою їх бюджетних запитів. Рішення визначаються також оцінками економічного становища, підготовленими разом з Радою економічних радників, АБУта Головним бюджетно-контрольним управлінням (ГБКУ), безпосередньо підзвітному Конгресу США.

Робота Конгресу над бюджетом. «Бюджет уряду США» до-дається до бюджетного послання президента Конгресу, надходя-чи туди в січні (найпізніше в лютому), за 9 місяців до початку нового фінансового року (фінансовий рік у США з 1976 р. почи-нається 1 жовтня і закінчується 30 вересня наступного року). Роз-гляд бюджету Конгресом починається відразу ж після його пере-дачі президентом. Бюджетне рішення встановлюється постій-ними комітетами з бюджету Сенату та Палати представників. Уже 15 квітня вони повинні представити першу спільну бюджет-ну резолюцію, на прийняття якої Конгресу виділяється місяць. Це важливий бюджетний документ і віха в бюджетному процесі. У ній містяться контрольні цифри доходів та видатків з розроб-кою за функціональними категоріями. Спираючись на встановле-ні цією резолюцією бюджетні орієнтири, у численних комітетах Конгресу готуються конкретні законопроекти з податків та асиг-нувань. Після завершення цієї роботи, але не пізніше 15 вересня, Конгрес приймає другу спільну бюджетну резолюцію. На відміну від першої, вона носить остаточний та директивний характер. Технічно саме друга бюджетна резолюція і є власне бюджетом Процедурні питання проходження бюджету постійно удоскона-люються, та існує традиція постійного реформування законодав-чих та підзаконних актів.

Важливо підкреслити, що федеральний бюджет США, як і ра-ніше, базується на однорічній основі, а оцінки, що містяться в ній, на наступні чотири роки призначені для полегшення роботи над новим бюджетом.

Більшість витрат за рік не проходять через постанови про бю-джетні призначення для даного року. Майже всі податки і біль-шість інших доходів випливають з постійних законів. Податкові законопроекти розробляються в Комітеті шляхів і способів ви-шукування коштів Палати представників та Фінансовому комі-теті Сенату.

Зміцнення бюджету. Закон «Про вирівнювання бюджету і ко-нтроль за дефіцитом» від 1985 р. (відомий як закон Гремма-Рудмана-Холінгса) обмежує прийняття законів, які збільшують видатки та зменшують доходи, і доповнений також загальним За-коном «Про бюджетне узгодження» від 1993 р.

Закон «Про вирівнювання бюджету» поділяє видатки на два види: затверджувані і сталі (які іноді називаються обов’язко-вими). Затверджувані видатки утворюються шляхом прийняття щорічних постанов про бюджетні призначення. Видатки на заро-бітну плату й інші поточні витрати урядових відомств звичайно затверджуються постановою про призначення. Сталі видатки визначаються постійними законами. Витрати на лікарську допо-могу старим та інвалідам, страхування від безробіття і на підтри-мку цін на сільськогосподарську продукцію є прикладом сталих витрат, оскільки вони дозволені постійними законами. Закон окремо визначає фінансування програми маркування продуктів як сталі витрати, хоча кошти визначаються постановою про при-значення.

Закон розглядає доходи за тими ж правилами, які застосову-ються до сталих видатків, оскільки доходи звичайно визначають-ся постійними законами. На відміну від сталих видатків та дохо-дів, закон стримує затверджувані витрати шляхом встановлення доларових меж на бюджетні повноваження та на витрати для ко-жного фінансового року.

Дія законів, котрі збільшують сталі видатки або зменшують доходи, обмежується застосуванням правила «плати як можеш». За цим правилом загальна дія законодавства щодо сталих видат-ків чи доходів не повинна збільшувати дефіцит. Дозволене під-вищення соціальних виплат, наприклад, повинно бути покрите зменшенням інших сталих видатків чи збільшенням доходів.

Правило «плати як можеш» не застосовується для збільшення сталих видатків чи зменшення доходів, передбачених уже прийн-ятими законами. Наприклад, сталі видатки на соціальні програми, такі як страхування від безробіття, збільшуються, коли зростає число покупців страхової допомоги; а багато виплат підвищу-ються за діючими законами на показник інфляції. Податкові до-ходи зменшуються, коли знижується прибуток підприємців як підсумок економічних умов. Щоб вирішити проблему збільшення сталих витрат, президент Клінтон, наприклад, використовував розпорядження № 12 857 і зменшив показники для сталих видат-ків (за винятком страхування внесків та виплати відсотків по державному боргу) на 1994—1997 р.

Закон Гремма-Рудмана-Холінгса зобов’язує АБУ зробити оці-нки та розрахунки, що визначають застосування секвестру, і на-дати їх президенту та Конгресу. ГБКУ зобов’язане зробити такі ж оцінки та розрахунки, а керівник АБУ — пояснити різницю між показниками двох відомств. Оцінки та розрахунки АБУ ста-новлять основу для розпоряджень на відсікання видатків, які ви-даються президентом. Розпорядження президента не можуть змі-нити подробиці доповіді АБУ. Служба загально’о обліку (вищий орган державного фінансового контролю) зобовязана підготува-ти узгоджену доповідь.

Виконання бюджету. Після затвердження федерального бю-джету Конгресом починається його виконання: міністерства та відомства федерального уряду виконують видаткову, а Міністер-ство фінансів — дохідну частину. Закон зобов’язує президента розподіляти кошти, які виділяються для більшості виконавчих відомств. Президент передає ці повноваження АБУ та ГБКУ для розподілу коштів за тимчасовими термінами (звичайно за кварта-лами фінансового року), а іноді і за видами діяльності. Відомства можуть вимагати виділення єдиної суми, щоб пристосовуватися до мінливих обставин.

Контроль за виконанням бюджету покладений на Адмініст-ратжно-бюджетне управління та на Міністерство фінансів. Якщо перша організація формує і виконує бюджет, то друга — збирає федеральні податки, друкує національні гроші, здійснює митні функції та ін. Широкими правами в галузі поточного і по-дальшого контролю володіє також ГБКУ.

Альфою і омегою внутрішньої політики США в остан-ні 20 років був федеральний бюджет та проблеми, пов’язані з ним: бюджетний дефіцит і державний борг (табл. 5.4).

У 1960-і pp. в практиці державного регулювання і стимулю-вання економіки взяв гору кейнсіанський підхід, що трактував дефіцитне фінансування як один з магістральних напрямків бю-джетної політики федерального уряду. Однак хронічні дефіцити федерального бюджету першої половини 1970-х pp. призвели до погіршення такого бюджетного параметра, як частка виплачува-них нетто-відсотків по державному боргу у витратах федерально-го уряду. 18 лютого 1981 р. президент Р. Рейган, виступаючи пе-

ред Конгресом, виклав свою програму економічного відродження «Новий шлях для Америки». Рейган збирався за якихось 3—4 ро-ки майже цілком ліквідувати основний блок федеральних соціа-льно-економічних програм. Результатом компромісу з Конгресом став «бюджетний Дюнкерк» середини 1980-х pp. У 1983 фін. р. дефіцит федерального бюджету досяг рекордного рівня за весь післявоєнний період, підскочивши з 2,8 % ВВП у 1980 фін. р. до 6,3 %. В абсолютному вираженні він виріс майже в три рази — з 74 млрд дол., до 208 млрд дол. Після цього дефіцити бюджету США, перейшовши за рівень 200 млрд дол. так і не опускалися нижче цієї відмітки протягом десятиріччя.

Таблщя 5.4

ПОКАЗНИКИ ДЕФЩИТУI ПРОФЩИТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТУ США

 

Рік       Млрд дол.

1980    -74

1983    -208

1985    -212

1986    -221

1991    -269

1992    -290

1993    -255

1994    -203

1995    -164

1996    -107

1997    -22

1998    +69

1999    +126

20001  +236

2001    +127

2002    -158

2003    -374

20042  -417

2005    -591

1          За прогнозами АБУ адміністрації Б. Клінтона у 2001—2009 pp. профіцит мав скла-сти 500 млрд дол., у 2009—2014 pp. 1 трлн дол.

2          Прогноз економістів щодо бюджетного дефіциту США при наступній перемозі ре-спубліканської партії на чолі з Дж. Бушем.

Слід зазначити, що на початок 1980-х pp. хронічні дефіцити федерального бюджету об'єктивно викликали стан, при якому вони всі більшою мірою стали носити структурний характер; це означало, що бюджетні дефіцити зростали навіть у період еконо-мічного підйому при досягненні умови «повної зайнятості». «По-даткові революції» 1981-го і 1986 р. ще більше загострили про-блему вихідної розбалансованості федерального бюджету.

Бюджетна політика адміністрації Дж. Буша старшого із самого початку своєї діяльності усвідомлювала, що навряд чи зможе пе-реломити негативні тенденції до наростання розмірів дефіцитів. У спішному порядку восени 1990 р. був прийнятий закон «Про контроль за бюджетом». Зростаючий дефіцит і державний борг створили в багатьох провідних американських економістів уяв-лення про те, що «держава в даний час живе в бюджетній в'язниці, з якої немає виходу».

Демократична адміністрація Б. Клінтона, яка прийшла до вла-ди в січні 1993 p., одержала від республіканців досить супереч-ливу спадщину в бюджетно-економічній сфері. 3 одного боку, економіка США перебувала на підйомі, який тривав не тільки в 1993 p., а й у 1997 p., щоправда, різко уповільненими темпами.

3 іншого боку, на новій адміністрації «завис» рекордний в американській історії бюджетний дефіцит XX століття: у 1992 фін. р. — 290,4 млрд дол. Неприємна особливість бюджет-ної ситуації, успадкованої клінтонівською адміністрацією, поля-гала в тому, що дефіцит, автоматично збільшуючи щорічний розмір державного боргу (зокрема, у 1992 фін. р. борг федераль-ного уряду становив астрономічну величину в 4 трлн дол., або 67,4 % ВВП), у якийсь момент міг спровокувати різке збільшення обсягу виплачуваних по ньому відсотків (1992 фін. р. виплачува-ні нетто-відсотки також досягли свого рекордного показника в 200 млрд дол., і на них припало 14,4 % усіх федеральних витрат), обсяг яких навіть міг зрівнятися чи перевищити розміри самого дефіциту, і тоді практично будь-які заходи щодо зменшення роз-міру дефіциту вже не дали б ніякого реального результату.

У 1993 р. був прийнятий закон «Про загальні бюджетні узго-дження». Бюджетна політика адміністрації Клінтона була спря-мована на скорочення майже 300 млрд дефіциту федерального бюджету за рахунок скорочення непродуктивних військових ви-трат і збільшення прибуткових податків для 1,2 % населення з найвищим рівнем доходу. Закон підвищив рівень оподатковуван-ня для найзаможніших платників податків, встановивши дві нові податкові ставки в розмірі 36 % і 39,6 %, а також додатково ввів

10 %-ий податок для осіб з річним доходом понад 250 тис. дол. Був обговорений максимальний рівень оподаткування прибутку корпорацій — 35 %, а найвища податкова ставка прибутків бізне-су зросла на 2 пункти — до 36 %.

У лютому 1994 р. адміністрація Б. Клінтона представила Кон-гресу бюджетну стратегію та свою систему бюджетних пріорите-тів, перелічених аж до 1999 фін. р. Вступ у силу закону «Про за-гальні бюджетні узгодження» призвів до сукупного скорочення дефіциту федерального бюджету за період з 1994 p. по 1998 р. більш ніж на 500 млрд дол.

Збільшення податків поєднувалося з певним скороченням час-тки видаткової частини федерального бюджету у ВВП США, яка знизилася з 22,5 % у 1992 фін. р. до 20,8 % у 1996 фін. p., що, бе-зумовно, сприяло стимулюванню економічного зростання і за-безпечило підвищення життєвого рівня більшої частини амери-канського населення.

У результаті, за два роки перебування при владі адміністрації вдалося зменшити дефіцит федерального бюджету на 1/3-- у 1994 фін. р. він становив 203 млрд дол. Правда, зниження дефі-циту було досягнуто не в останню чергу за рахунок того, що реа-льні темпи приросту ВВП (у незмінних цінах 1987 p.) у 1993 р. становили 3,1 %, а в 1994 р. — 4 %, що є одним із кращих показ-ників у розвитку економіки США за останні 7 років. У період 1994-1996 фін. pp. бюджетний дефіцит скоротився вдвічі і до кі-нця 1996 р. становив 107 млрд дол. Це дало можливість Б. Клін-тонові бути переобраним на другий термін і використовувати де-фіцит у такому розмірі для стимулювання розвитку американ-ської економіки та фінансування нових соціальних програм, се-ред яких адміністрація особливу увагу приділяла програмам ме-дичного обслуговування населення СІІІА. У 1997 фін. р. була до-сягнута бюджетна збалансованість — дефіцит становив 21,9 млрд дол., або 0,3 % ВВП.

Слід визнати, що серед фіскальних факторів скорочення бю-джетного дефіциту в період 1993-1997 pp. головну роль зіграло зменшення військових витрат. У період з 1988-го по 1997 фін. р. військовий бюджет США скоротився з 5,9 до 3,4 % ВВП. Важли-вою частиною скорочення військових витрат за період 1991— 1997 pp. стало зменшення чисельності збройних сил з 2 млн до 1,4 млн чоловік і цивільних службовців міністерства оборони — 3 1 млн до 800 тис. чоловік.

У щорічному посланні «Про становище країни» Б. Клінтон у січні 1999 р. визначив напрямки використання коштів профіциту

федерального бюджету в наступні 15 років. Впливові ділові кола США останнім часом усе активніше виступали з ідеєю викорис-товувати профіцит для пріоритетного списування боргу федера-льного уряду, загальний розмір якого на межі століть становив 5,5 трлн дол., або близько 85 % ВВП.

Сьогодні Конгрес особливо не наполягає на збалансованості бюджету заради забезпечення національної безпеки.

У2001 p. у перші місяці свого президентства Дж. Буш-молодший зробив тиск на податкову реформу. Иому удалося провести через Конгрес рішення про гігантське зниження подат-ків на 1,25 трлн дол. у найближчі десять років. Республіканці сподівалися в кінцевому рахунку стимулювати економічний зріст, однак відбулося падіння державних доходів. По визнанню Білого дому, скорочення податків призведе до зменшення феде-ральних доходів на 1,49 трлн дол. за десятиліття, у тому числі на 41 млрд дол. у 2002 фін. р. і на 94 млрд дол. у 2003 р. У той же час відбувся різкий стрибок військового бюджету— майже на 100 млрд дол. за 2001—2003 фін. роки. В галузі військових про-грам адміністрація Дж. Буша рішуче висунула як основне за-вдання проведення стратегії витрат на озброєння у відповідність з «викликом майбутнього півсторіччя». Тільки на боротьбу з те-рористичною організацією «Аль-Каїдою» у бюджеті передбачено 1 млрд дол. Основний пріоритет віддається створенню системи протиракетної оборони, підвищення оплати та поліпшення жит-лових умов військовослужбовців, передислокація військових баз на схід Європи.

У результаті, з одного боку, скорочення податкових надхо-джень, а з іншого боку — зросту військових витрат знову ви-ник дефіцит федерального бюджету США. Розміри дефіциту наблизилися до 2 % ВВП. Як наслідок, дефіцит в 2003 р. склав 374 млрд дол., тобто найвищий в історії США. Така тенденція збережеться і надалі і може досягти 500 млрд дол. або 6 %

ввп.

У період правління Дж. Буша щедро фінансується і розвива-ється державна політика в галузі освіти. Основну частку витрат на зазначені цілі бере на себе федеральний уряд. Для цього при-йнято кілька спеціальних програм і законів, що легалізують акти-вну роль держави в освітній сфері. Поряд з цим в урядових ініці-ативах приділена увага також перепідготовці робітників у спеціальних навчальних закладах, де навчають професіям необ-хідним в період інформаційно-технічної революції. Приріст кош-тів за один рік, виділених Міністерству освіти, виявився рівним

11,5 %. Це найбільший приріст серед усіх міністерств і відомств федерального уряду.

Економічна політика діючого президента в першу чергу спря-мована на зменшення сальдо зовнішньоторговельного балансу США, що довгі роки складає 6 % ВВП. Але слід відмітити, що на початку XXI століття економіка країни переживає період бурхли-вого та несподіваного зросту, на тлі високого рівня безробіття — 6,1 % (такого показника не було з часів «Великої депресії»). Зріст споживчого попиту пояснюється податковою реформою, зокрема зниженням податку на прибуток, але ефект очікується короткоча-сним, тому що податки були реально скорочені не більше ніж на 1,6 млрд дол., що є незначним показником для економіки США.

Що стосується дефіциту бюджету, те його зниження вимагає вживання непопулярних заходів: підвищення тих же податків й іншими неприємними для американців процедурами.

Щоб якось форсувати ці події 19 квітня 2004 р. Міністр фінан-сів США Джон Сноу запропонував радикально спростити діючий податковий кодекс, зокрема, запровадити єдину «плоску» ставку прибуткового податку. При новій системі вся звітність платника податків буде розміром з листівку і зажадає не більш 15 хвилин для заповнення. Міністр повідомив, що спрощення податкового кодексу може бути включене в програму дій уряду за умови, що президент Дж. Буш буде обраний на другий термін. Також мож-ливе скасування так називаного альтернативного мінімального податку для корпорацій, що викликає багато критики. По оцінках експертів, платники податків США витрачають у цілому 6,7 млрд годин у рік на підготовку податкової звітності, причому цей по-казник збільшився на 1 млрд годин за останнє десятиліття.

Так чи інакше податкові і дефіцитні проблеми ляжуть на плечі нового президента США, вибори якого відбудуться восени 2004 р. Тому можна прогнозувати, що бюджетні витрати будуть зростати й далі, підтримка долара виявиться турботою торгових партнерів, а передбачуваності в розвитку найбільшої світової економіки зменшиться.