3.5. Місцевий фінансовий контроль і фінансове планування


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 
105 106 

Загрузка...

До фінансових органів місцевої влади зарубіжних країн належать Департаменти фінансів, які самостійно створю-ються цією владою. їх функції та обов'язки встановлюються за-конодавством, рішеннями представницьких органів місцевої вла-ди чи статутами громад. Наприклад, Департамент фінансів округу Монтгомері штату Меріленд (США) зберігає всі кошти округу, цінні папери і страхові поліси, стягує податки, спеціальні збори, муніципальні платежі та інші надходження, погашає забо-ргованість, інвестує окружні кошти і платить витрати за рахунок цих коштів, укладає річний фінансовий звіт, у якому докладно інформує про отримані і сплачені округом гроші, а також вико-нує всі інші функції, передбачені законодавством.

У багатьох розвинутих зарубіжних країнах розрізняють внут-рішній і зовнішній фінансовий контроль у місцевих органах вла-ди. Внутрішній фінансовий контроль здійснюється обраними

K^^^^^iaSSS ТрланШФШж^ий 7Z-тет контролює здійснення витрат з точки зору їхньої відповід-ності фінансовій політиці органу місцевого самоврядування. Створення такого комітету не є обов’язком муніципальної ради, але він повинен вести фінансові справи на необхідному рівні. Зо-внішній фінансовий контроль діяльності місцевих органів влади здійснюється органами державної влади по лінії як виконавчої, так і законодавчої та судової влади. Зовнішній фінансовий конт-роль спрямований на дотримання законності в рішеннях місцевих органів влади у фінансовій сфері. У Шееції, наприклад, зовніш-ній фінансовий контроль діяльності комун здійснюється лише за-конодавчою та судовою державною владою. Що ж стосується де-легованих місцевій владі повноважень державною владою, то зовнішній фінансовий контроль стосується і доцільності дій міс-цевої влади.

У Франції створені спещальні органи фшансового контролю за діяльністю місцевої влади — Регіональні рахункові палати. Це органи судового характеру. Певні повноваження в цій сфері на-дані префекту — представнику уряду в регіонах і департаментах. Саме він подає в регіональну рахункову палату матеріали про фі-нансову діяльність комун та інших о’ганів місцевої влади. Регіо-нальна рахункова палата може зобовязати місцевий орган влади скасувати рішення, що суперечать закону. Встановлена також особлива процедура контролю місцевого бюджету. Якщо бюджет комуни не прийнятий до 31 березня поточного року чи до 15 кві-тня року відновлення муніципальних рад, префект департаменту негайно звертається до Регіональної рахункової палати, яка про-тягом місяця виносить публічне рішення. У цей період бюджет комуни регулюється префектом. Муні.ипальна рада на цей час

^'В^^^^^^^ІОЩВ місцевої влади конт-ролюються в рамках системи бухгалтерського обліку та аудиту під керівництвом міністра навколишнього середовища. Рахунки місцевої влади щорічно ревізуються центральною владою. В Аестрії фінансові документи будь-якої громади з чисельністю населення понад 20 тис. осіб щорічно повинні надаватися уряду землі та податковому управлінню. В Іспанії фінансову діяль-ність місцевої влади контролює спеціальний Ревізійний суд.

У Нідерландах уряд здійснює попередній контроль податкових підзаконних актів і муніципального бюджету, створення фондів,

виконання бюджетів спочатку подаються в Ревізійну раду, що пе-ревіряє їх на предмет відповідності законам, а потім вони вино-сяться в Муніципальну раду.

Ці та інші факти засвідчують, що в більшості зарубіжних країн фінансову автономію місцевої влади урівноважено досить твердим фінансовим контролем і аудитом держави.

Значне теоретичне і практичне значення має проблема визначен-ня нових функцій місцевих фінансових органів. Це важливий еле-мент системи управління місцевими фінансами. Однією з основних функцій місцевих фінансових органів є фінансове планування.

Воно зводиться до розробки двох основних документів — дов-гострокового фінансового плану і щорічного бюджету. Розробка цих двох документів місцевими органами влади в багатьох краї-нах є вимогою, встановленою у законодавчому порядку. Довго-строковий фінансовий план носить характер прогнозу, у якому передбачаються можливі джерела й обсяги надходжень фінансо-вих ресурсів, а також довгострокової цільової програми, по яких здійснюються витрати. Такі фінансові плани мають назву змін-

^Я^Гн^наприклад, крім щорічного бюджету, органи місцевого самоврядування зобов'язані розробляти фінансовий план на чотири роки. Місцеві органи влади зарубіжних країн здійснюють довгострокове планування відповідно до основних напрямків їх діяльності.

Так, шестирічні програми комунальних послуг, капіталовкла-день і фінансової політики розробляють місцеві органи США. Відповідно до закону першим плановим роком фінансового пла-нування є поточний бюджетний рік. Фінансовий план може пода-ватися в законодавчі органи найпізніше — разом із проектом за-кону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причому законодавчі органи можуть вимагати представлення альтернати-вних розрахунків. Встановлено законодавчі вимоги до фінансо-вого плану. У ньому повинні бути розтлумачені й обґрунтовані основні напрямки капіталовкладень. Законодавчим органам не-обхідно подавати перероблені на основі фінансового плану бага-торічні програми капіталовкладень.

У ФРН в основу бюджетного господарства федерації і зе-мель покладене п’ятирічне фінансове планування. Це встанов-лено законом від 8 червня 1967 р. «Про сприяння стабільності і економічному зростанню». При федеральному уряді діє Рада фінансового планування. До її складу входять федеральний мі-ністр фінансів і економіки, міністри фінансів земель, чотири представники територіальних громад і об’єднань громад, які, за пропозицією Головного об’єднання муніципалітетів, при-значаються Бундестагом. В обговоренні закону про фінансове планування може брати участь Німецький федеральний банк. Рада фінансового планування дає рекомендації з узгодження фінансових планів федерації, земель, громад і об’єднань гро-мад. Для цього розробляється уніфікована система фінансово-економічних показників, визначаються найбільш важливі зага-льнодержавні потреби.

На відміну від фінансового плану, бюджет на рік є нормати-вним актом обов’язкового характеру. Показники бюджету тісно пов’язані з фінансовим планом. Щороку після прийняття нового бюджету здійснюється уточнення показників фінансового плану. Таким чином, відбувається об’єднання поточного і перспектив-ного фінансового планування.

Особливістю бюджетного планування в зарубіжних країнах є те, що фінансовий рік місцевих органів влади та фінансовий рік центрального уряду не збігаються за часом. Це дає можливість місцевим органам влади в процесі бюджетного планування мати повну інформацію про розміри фінансової допомоги центрально-го уряду. Так, наприклад, у США фінансовий рік центрального уряду охоплює період з 1 жовтня по 30 вересня, а кожен місцевий орган влади самостійно встановлює межі власного фінансового року. У Франції бюджет центрального уряду повинен бути обов’язково прийнятий до 31 грудня поточного року, а бюджет комуни — до 31 березня бюджетного року.

Ще одна особливість фінансового планування в місцевих органах частини зарубіжних країн — це вимога повної збалан-сованості доходів та видатків місцевого бюджету. Напри-клад, у Франції ця вимога пе’едбачена законом від 2 березня 1982 р. Така вимога є необовязковою щодо бюджету центра-льного уряду.

У місцевих органах влади зарубіжних країн широко викорис-товується програмно-цільовий метод фінансового планування ін-вестицій з детальними розрахунками ефективності й окупності капітальних вкладень.

та інструменти міжбюджетних відносин

Сучасна практика організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин у розвинутих зарубіжних країнах базується на основі двох основних теоретичних концепцій. Це концепції бюджетного унітаризму та бюджетного федералізму. Другу ще іноді називають концепцією фінансового федералізму або фіска-льного федералізму. Крім цих основних концепцій, використову-ється і концепція бюджетної децентралізації. Останнім часом усе більшого поширення після прийняття Європейської хартії про місцеве самоврядування в Західній Європі набуває також концепція субсидарності.

Бюджетний федералізм - це форма організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що має кілька ознак. По-перше, чітке розмежування витрат різних рівнів влади і наділен-ня цих владних рівнів фіскальними повноваженнями самостійно формувати власну прибуткову базу. По-друге, побудова внутрі-шніх міжурядових фінансових відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації. По-третє, організація таких відносин за активною роллю у визначенні їхньої моделі не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм їхніх консультацій та переговорів. Бюджетний федералізм як концепція покладений в основу міжурядових фінансових відно-син у країнах з федеративним державним устроєм.

Кожна федеративна країна має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася у певних історичних та політичних умовах.

Може бути виділено дві основні групи моделей бюджетного федералізму — децентралізовані і кооперативні. Децентралізова-ні моделі бюджетного федералізму характеризуються значною фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкіс-тю зв’язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінан-сового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбалан-си в розвитку окремих територій. Таким чином, місцева влада при такій моделі може покладатися насамперед на власні сили.

"°рДгу дляТЕ 6ЮДЖЄТН0Г° ФЄДЄРШ,ІЗМУ ХаРаКІЄРНа У ПЄРШУ

Кооперативні моделі бюджетного федералізму, навпаки, ха-рактеризуються тісним співробітництвом різних рівнів влади, ак-

тивною політикою центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління і фінансового вирівню-вання. При таких моделях бюджетного федералізму центральна влада активно піклується про забезпечення єдиних стандартів су-спільних послуг у межах усієї території країни. Кооперативні мо-делі бюджетного федералізму характерні для більшості федера-

=„=™.детзокрема для ФРН-"

Проблеми бюджетного федералізму активно дискутуються в Європі, що не в останню чергу пов'язано зі спробами застосуван-

НЯ ^1ж2ТЛ7нШариш^17^ ф?рЖмїТнутУрТшніх між-урядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою. Місцевій та регіона-льній владі при цьому, як правило, приділяється досить пасив-на роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів су-спільних послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси.

Кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Характерною ознакою 1970—90-х pp. є розширення повноважень місцевих органів влади в більшості унітарних країн. Цей процес названий децентралізацією. Децентралізація охопила і фінансо-во-бюджетну сферу і сферу міжурядових фінансових відносин.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі прин-ципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади витрат і компетенції щодо здійснення їх. Центральною владою широко почав використовуватися механізм консультацій з місцевою та регіональною владою через відповід-ні асоціації. Розширилася фіскальна автономія місцевої і регіона-льної влади.

Таким чином, економічна і фінансова децентралізація, нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фі-нансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетно-го унітаризму, так і бюджетного федералізму. Так, Велика Бри-танія та Японія — унітарні держави, відрізняються особливо високою часткою участі нецентральної влади у фінансуванні со-

Шееція, Фінляндія істотний ступінь автономності бюджетів різ-

ного рівня поєднують з розвинутою системою їхнього співробіт-ництва.

Відносно субсидарності як концепції побудови міжурядових фінансових відносин, то однозначного визначення її змісту не сформовано. Кравченко В. I. окреслив основні принципи побудо-ви внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що випливають 3 цієї концепції.

По-перше, влада більш вищого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади нижчого рівня лише в тій мірі, у якій остання продемонструвала і довела свою нездатність вирішувати проблеми.

По-друге, термін субсидарність (субсидіум) означає допомога. Цей принцип означає обов'язок вищої (державної) влади надава-ти фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. Причому така допомога може сприяти фінансовій автономії місцевої влади і розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню мі-сцевої влади центральній владі. Тобто державне втручання в дія-льність місцевих органів влади необхідне лише з певною метою.

По-третє, важливим є принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включно і фінансовій. В жодній країні всі повноваження (крім оборони і грошової полі-тики) не концентруються на одному рівні влади. Права й обов'я-зки у фінансовій сфері, відповідно до цього принципу, розподі-лені між різними рівнями. Отже, центральна влада, будуючи фі-нансові відносини з місцевою владою, зобов'язана рахуватися з її фінансовими повноваженнями, вона не може їх вилучити у міс-цевої влади і привласнити собі.

По-четверте, принцип співробітництва (партнерства) різних рівнів влади, що закріпився в конституційних і законодавчих ак-тах європейських країн. У Конституції ФРН знайшла відобра-ження ідея загального інтересу, який реалізується через угоди федерації і земель. Конституційна реформа 1974 р. в Лестрії пе-редбачила можливість укладання угод між федерацією і землями, з одного боку, а також між самими землями, з другого. Ця рефо-рма означала перехід від «унітарного» федералізму до «коопера-тивного». Згідно із законодавством 1982—83 pp. проекти, які до-ручаються регіональній владі Франції, повинні розвиватися у співробітництві з округами і муніципалітетами. Законодавство Франції передбачає таку форму реалізації державної інвестицій-ної політики, як планові контракти. Планові контракти — це уго-ди між різними рівнями влади щодо загальних інвестицій. Прин-цип співробітництва різних рівнів влади не виключає конфлікт-

них ситуацій між ними. У більшості західноєвропейських країн

органи влади Аестрії, Німеччини, Італії можуть оскаржити рі-шення, включаючи і фінансові, центральних і земельних властей в конституційних судах.

По-п'яте, принцип делегованого управління, коли частина своїх повноважень може бути делегована іншому рівню влади на основі угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних pie-Hie влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємини досить гнучкими, але разом з тим і складними.

Наступні основні інструменти міжбюджетних взаємин у тій або іншій модифікації чи об'єднанні характерні майже для всіх розвинутих зарубіжних країн:

-          розподіл окремих видів податків між рівнями влади;

—        пайова участь різних рівнів влади в розподілі доходів від окремих видів податків;

—        використання різними рівнями влади загальної бази опода-тковування та участь у розподілі окремих податків на основі вла-сних ставок оподатковування;

-          система загальних і спеціальних трансфертів.

У федеративних зарубіжних країнах система міжбюджетних взаємин ґрунтується на розподілі податкових повноважень між федерацією і її суб'єктами на основі конституції та договору. У ФРН, наприклад, діє договірна форма податкового регулюван-ня — Малий податковий союз та Великий податковий союз. У Малий союз об'єднуються федерація і землі, у Великий — фе-дерація, землі і громади.

Децентралізація бюджетних та податкових повноважень спо-

Франції таін.

Трансферти — це узагальнюючий термін, яким у зарубіжних країнах називаються фінансові ресурси, що передаються з бю-джету центрального уряду в бюджети місцевого самоврядування, з бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного рівня в бюджети одиниць нижчого адміністративного рівня, а та-кож у зворотному напрямку.

За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домі-нуюча частина доходів місцевих органів влади. Так, у середині 1990-х pp. за рахунок трансфертів на Мальті формувалося 98 % доходів муніципальних бюджетів, у Румунії — 79, Болгарії — 78, Великій Британії — 77, Латвії — 68, Словенії — 67, Угорщині —

66, Нідерландах — 60 %. У цю групу входять як високорозвинені індустріальні держави, так і країни Східної Європи, що належали до колишньої соціалістичної системи. Є група європейських країн, де трансферти відіграють відносно незначну роль. У Швейцарії за їх рахунок формується 18 % доходів муніципаль-них бюджетів, у ІІІвеції — 19, Данії— 24, Франції— 26, Фін-ляндії і Сан-Марино - - 31, на Кіпрі-- 30, в Австрії-- 35 %. У багатьох країнах цей показник не перевищує 50 %.

За допомогою трансфертів здійснюється фінансове вирівнюван-ня, фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повнова-ження), забезпечуються послуги місцевої влади на рівні встановле-них центральною владою мінімальних соціальних стандартів. Трансферти дозволяють компенсувати втрати окремих громад через додаткові витрати на послуги, якими користуються жителі інших те-риторіальних колективів. Є трансферти, які надаються центральним урядом органам влади регіонального та місцевого рівня. Є також трансферти, які надаються місцевій владі регіональними урядами.

Після 11-ї конференції з питань місцевих урядів у Лісабоні 10-11 жовтня 1996 p. у звіті «Місцеві фінанси в державах-членах Ра-ди Європи» зроблена інша класифікація трансфертів. Трансфер-ти, поділені на групи: розподілені податки, гранти, субвенції, субсидії. Гранти поділяються на дві групи: специфічні гранти (субвенції) і генеральні гранти. Специфічні гранти мають цільо-вий характер. Генеральні гранти не обумовлюються конкретною метою їх витрат. Ще одну групу субсидій названо дискреційни-ми. Це субсидії, які розподіляються на розсуд уряду відповідно до різних обставин, але без єдиних критеріїв.

У сучасних умовах у багатьох країнах спостерігається тенден-ція спрощення системи трансфертів, зменшення чисельності їхніх видів. В окремих країнах системи трансфертів були громіздкими, їх чисельність досягала 100—400 видів. Иде процес заміщення спеціальних трансфертів загальними, тобто не обумовленими конкретною метою. Це стало вимогою Європейської хартії про місц^ве самоврядування. Наприклад, у Франції в 1979 р. впрова-джена глобальна дотація функціонування, у 1985 р. — глобальна дотація на устаткування комун і об'єднань комун, глобальна до-тація на устаткування департаментам. Впроваджено загальну де-централізаційну дотацію, субсидію на компенсацію ПДВ. Разом з тим і дотепер зберігається значна кількість спеціальних трансфе-ртів: дотація на професійну підготовку і навчання, дотація на шкільне оснащення, департаментська дотація на устаткування коледжів та ін.

фінансового вирівнювання

Світова практика фінансового регулювання територіа-льного розвитку сильно диференційована в залежності від особ-ливостей і розвиненості національних економік, від державного устрою окремих країн, від політичних традицій та від форм між-народної інтеграції. Усі відомі нам приклади зближення або час-ткового запозичення моделей міжбюджетних відносин були ви-кликані у першу чергу зближенням національних економік та інших вищевказаних умов; тільки цим, наприклад, визначаються слабкі поки ще тенденції уніфікації моделей міжбюджетних від-носин у країнах Європейського Союзу.

Однією з головних цілей державної регіональної фінансової полі-тики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку тери-торій є подолання вертикальних і горизонтальних фіскальних дисба-лансів та фінансове вирівнювання. Мова йде про вже розглянуту передачу місцевій владі доходів від податкових надходжень вищес-тоящих бюджетів. Державні субсидії та дотації в багатьох країнах

невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального чи місцевого, і обсягами завдань та обов'язків, що на нього покладаються в процесі розподілу компе-тенції між центральною, регіональною і місцевою владою. Верти-кальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів і невідповідність певному рівню влади для забезпечення суспільних і державних послуг у межах його завдань.

можливостями органів влади одного територіального рівня. Го-ризонтальний фіскальний дисбаланс — це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї чи декількох територіальних одиниць одного рівня обсягам завдань, які на них покладаються і які забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, коли одна чи кілька територій того ж рівня не мають достатніх фінан-сових ресурсів для надання державних та суспільних послуг в об-сягах, які надаються іншими територіями відповідно визначеним стандартам. Горизонтальні фіскальні дисбаланси виникають то-

му, що існують так звані бідні і багаті території. Ці дисбаланси можуть виникати ще тому, що деякі території мають більші по-треби, ніж інші.

У зарубіжній практиці склалося кілька основних форм фінан-сового вирівнювання: вертикальне фінансове вирівнювання, го-ризонтальне фінансове вирівнювання, вирівнювання доходів міс-цевих органів влади, вирівнювання видатків цих органів влади.

Під методами фінансового вирівнювання розуміють способи його здійснення на основі використання таких інструментів, зок-рема фондів фінансового вирівнювання (еквалізаційних фондів), загальних та спеціальних трансфертів, внесків територій, розпо-ділених та переданих податків та ін.

Розрізняють також два основних види систем фінансового ви-рівнювання. Перша з них ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги. Друга система фі-нансового вирівнювання базується на основах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спе-ціальних фондах самими територіями без участі бюджету цент-рального уряду. Такі системи характерні для горизонтальної фо-рми вирівнювання в окремих країнах.

Фінансове вирівнювання здійснюється на основі розробленого алгорихму, що мае назву формули вирпшювання. Формупа еирі-енюеання — це математична модель, яка визначає розміри до-плати відповідної території або її внесків на основі об'єктивних факторів та критеріїв. Кожна країна має власну формулу вирів-нювання, яка пов'язана з її індивідуальними особливостями. У багатьох формулах вирівнювання використовуються показники середньокомунальної податкоспроможності, податкоспромож-ності місцевих територіальних одиниць та їх податкове зусилля. Під податковим зусиллям комун, земель і т. п. розуміють ступінь використання їхньої податкоспроможності. Конкретна практика організації фінансового вирівнювання розглянута в частині 2 на прикладі окремих країнах.