3.1. Правові та організаційні засади місцевого самоврядування.


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 
105 106 

Загрузка...

Сформувалося три основні теорії щодо функцій міс-цевих органів влади і відповідно розмежувань між завданнями центральної та місцевої влади.

Перша теорія-- це теорія природних npae громади. Вона сформувалася в роки Великої французької революції 1789 р. Те-орія ґрунтується на ідеї, відповідно до якої існують природні права громади за аналогією до природних прав людини і грома-дянина.

В основі теорії лежить твердження, що громада як самовряд-ний територіальний колектив є таким же самоцінним утворен-ням, як і держава, та що громада як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. A це означає, що вона має природні, невід’ємні права. Ці права громаді державою не надавалися, і виходить, що не можуть бути нею вилучені.

Відповідно до цього, органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, не підлеглі державній владі і перебувають поза межами цієї влади. Кожен територіальний колектив має вла-сні завдання, які він самостійно визначає. Держава може вплива-

Місцеві бюджети і міжбюджетні відносини в зарубіжних країнах

ти на діяльність територіального колективу через законодавство. Але вона не може позбавити його природних прав.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. У її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони містяться в структурі державної влади і підлеглі їй.

За цією теорією органи місцевого самоврядування не мають природних самобутніх прав. Місцеве самоврядування не може розглядатися як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади як її агенти на місцях. Тобто обсяг функцій та завдань, що мають органи місцевого самоврядування, цілком визначається держав-ною владою.

Існує ще одна теорія місцевого самоврядування — так звана теорія суспільного самоврядування чи господарського самовря-дування. Сформувалась вона також у Німеччині в другій полови-ні XIX ст. Ії ще називають теорією суспільно-господарського са-моврядування. Трохи згодом її було названо теорією муніци-пального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх.

В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а виходить, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин, тобто у сфері суспільно-господарських чи так званих місцевж справ. У ці міс-цеві справи державна влада не втручається. Вони вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування. Але є й інша сфера відносин — політична, котра цілком перебуває в компете-нції державної влади. У цій сфері органи місцевого самовряду-вання не самостійні.

Відповідно до суспільно-господарської теорії місцевого само-врядування органи місцевого самоврядування мають подвійні функції і завдання. У сфері політичних відносин інститут місце-вого самоврядування міститься в структурі державної влади, ви-конує її завдання, у питаннях місцевих господарських та суспіль-них справ він діє поза межами державної влади і є самостійним.

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося наприкінці XVIII — на початку XIX ст. під

ломовних країнах місцеві органи влади формувалися в основно-

му на засадах, близьких до тих, на яких ґрунтується теорія при-роднш прав громади. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині та Росії місцеве само-врядування базувалося на ідеях суспільно-господарської теорії.

У XX ст. відбулися значні зміни в організації місцево-

місцеее ссшоерядуеання, яка заклала загальноєвропейські прин-ципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.

«Відповідно до принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування і на основі узагальнення практики побудови міс-цевих органів влади в переважній більшості зарубіжних країн дійдемо висновку: сучасна система місцевої влади в Україні бу-дується на ідеях, близьких до суспільно-господарської теорії міс-цевого самоврядування»1.

Варто констатувати: розподіл функцій між державою і місце-вим самоврядуванням може здійснюватися на основі принципів доцільності та ефективності. Завдання чи функція повинні покла-датися на той рівень влади, який їх виконає краще, економніше та ефективніше. У Преамбулі Європейської хартії про місцеве само-врядування відзначається, що «наявність органів місцевого само-врядування, наділених реальними повноваженнями, забезпечує адміністрування одночасно й ефективне, і близьке до громадян».

Проблема визначення функцій місцевих органів влади в су-часній Європі поки що є дискусійною. Зокрема, останнім часом значно поширилась концепція субсидарності. Відповідно до принципу субсидарності повноваження між органами влади роз-поділяються таким чином, що проблеми вирішуються тим рівнем влади, який ближче до місця події. За рівних умов пріоритет на-дається нижчим, а не вищим рівням влади, оскільки вони най-ближчі до громадян і, відповідно, можуть ними найбільш ефек-тивно контролюватися.

Цит. за: Кравченко В. I. Місцеві фінанси України: Навч. посібн. — К.: Т-во «Знан-ня», КОО, 1999. —С. 318.

Незважаючи на дискусійний характер проблеми, визначення функцій місцевих органів влади як основи для побудови фінансів місцевої влади окреслили сфери, обслуговування яких у більшос-ті країн віднесено до власної компетенції місцевого самовряду-вання і які можуть відповідати принципам доцільності та ефекти-вності. Це — соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринар-на допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житло-во-комунальне господарство, житлове будівництво, водопоста-чання, теплове господарство, міські електричні мережі, еконо-мічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепід-готовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збір та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація земле-користування та інші витрати.

Слід констатувати наявність ще одного принципу визначення завдань місцевих органів влади — принципу розподілу їх на вла-сні (обов'язкові і факультативні) та делеговані.

Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку за переліком, який визначаєть-ся законодавством. Факультатжні — - витрати, які здійсню-ються місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їх представницькими зборами. Для вико-нання делегованш повноважень орган, який їх визначає (центральна, або у федеративних державах — регіональна вла-да) передає місцевим органам влади відповідні фінансові ре-сурси, тобто компенсує витрати місцевих органів влади. Це положення закріплене в Європейській хартії про місцеве само-врядування.

Таким чином, прийняття Європейської хартії стало важливим етапом у становленні місцевих фінансів і насамперед в обробці міжнародних стандартів їхнього функціонування. Більшість країн прийняли законодавчі акти про місцеве самоврядування, де обов'язковими були розділи про фінансову основу місцевого са-моврядування.

У вересні 1985 р. Всесвітньою Асоціацією місцевого самовря-

пртйХаРХс3в/шнГдГл«^«™ мк^о^івТяд^вання. У ній також відбиті принципи фінансового забезпечення місцево-го самоврядування, які в основному збігаються з принципами Європейської хартії. Однак у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобіліза-ції коштів на ринку позичкового капіталу.

3 урахуванням цього можна навести ще один документ, який також пов'язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Єеропейсь-ка хартія міст, що була затверджена в березні 1992 р. У декларації насамперед обґрунтовано перераховані права гро-мадян міст — право на безпеку, роботу, житло, свободу пересу-вання, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, сприятливе зовнішнє середовище, право на участь в управлінні містом і т. д. Для здій-снення зазначених функцій громадяни міст повинні мати відпові-дні можливості, що дозволять органам місцевого самоврядування мобілізувати необхідні фінансові ресурси.