12.7. Оцінка реформ регіональних та місцевих органів влади в країнах ЦСЄ


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 
105 106 

Загрузка...

Незважаючи на безліч факторів, специфічних для окремих країн і окремих учасників ринку, ряд тенденцій є зага-льними для всіх регіональних та місцевих органів влади (РМОВ) регіону ЦСЄ. Для більшості РМОВ характерні зростаючі боргові навантаження й гарні бюджетні показники, що, проте, стали по-гіршуватися після кількох років поліпшення, що спостерігалося наприкінці 1990-х років. Очікується, що ці тенденції збережуться й у найближчому майбутньому.

Протягом 2002—2003 pp. виріс обсяг запозичень РМОВ у країнах ЦСЄ. Очікується, що членство в ЄС сприятливо від-іб'ється на загальному економічному та фінансовому положенні РМОВ у середньостроковій перспективі, хоча в той же час наван-таження на фінанси збільшиться, оскільки з цим статусом зв'язані досить високі стандарти якості інфраструктури та вар-тість послуг, а також очікування більш високої заробітної плати.

Реформи міжбюджетних відносин призвели до нестабільності, а в деяких випадках — до погіршення поточних показників РМОВ. Це в чималому ступені обумовлено новими витратами, не завжди забезпеченими достатніми надходженнями коштів від центрального уряду, як, наприклад, у Польщі. Перерахування з бюджету центрального уряду все частіше використовуються як інструмент фінансування знову переданих видаткових повнова-жень, а також для вирівнювання обсягів та якості бюджетних по-слуг на всій території країни. Частка таких перерахувань у дохо-дах у середньому для всіх РМОВ ЦСЄ збільшилася до 32,6 % у 2003 p.; для порівняння: у 1996 р. цей показник склав відповід-но 24 %.

Угорські, чеські, хорватські РМОВ, а також латвійські і ли-товські в меншому ступені випробували на собі наслідки реформ, що у цих країнах проходять поступово, супроводжуючи переда-чею адекватних джерел доходів, і/чи значно скромніші по масш-табах.

Незважаючи на рівень децентралізації, досягнутий за роки ре-форм, більшість систем як і раніше відрізняються високою

централізацією, найважливіші рішення в сфері оподатковування та бюджетних повноважень приймаються центральними урядами. Фінансова гнучкість залишається низкою, за винятком Угорщи-ни — єдиної країни, де органам місцевого самоврядування нада-на відносна фінансова автономія, що сприятливо позначається на кредитоспроможності найбільш сильних РМОВ.

У розвинених країнах високий рівень капітальних витрат за-безпечує значну фінансову гнучкість, і РМОВ у країнах ЦСЄ в минулому також демонстрували свою здатність скорочувати ка-пітальні витрати у випадку недостатності доходів. Останнім ча-сом можливостей для використання такого маневру стає усе ме-нше — через зростаючі потреби у модернізації інфраструктури, цільовий характер капітальних витрат з деяких фондів і строгих вимог, що діють у ЄС.

У сполученні із зростом поточних витрат, зокрема обумовле-ним необхідністю підвищувати заробітну плату, збільшення капі-тальних витрат спричиняє погіршення фінансових показників, що виражається в більш високому дефіциті бюджетів з урахуванням капітальних витрат. Таким чином, очікується, що показники бю-джетного дефіциту з урахуванням капітальних витрат будуть ко-ливатися на рівні 10 %, при цьому їх подальше значне погіршен-ня представляється малоймовірним. Основною причиною цього є обмежені можливості РМОВ по керуванню великими і числен-ними інфраструктурними проектами, а також законодавчі обме-ження запозичень.

Все частіше значні бюджетні дефіцити з урахуванням капі-тальних витрат покриваються за рахунок нових запозичень. Джерелами засобів є міжнародні фінансові організації, внут-рішні та міжнародні ринки облігацій, банки і бюджет центра-льного уряду. Боргове навантаження РМОВ у країнах ЦСЄ швидко зростає, але все-таки залишається менше середніх значень для Західної Європи. У більш розвинутих країнах і бюджетних системах обсяги прямого боргу на рівні 80—90 % поточних доходів, як правило, вважаються помірними і керо-ваними, що пояснюється гарним доступом до стабільних рин-ків капіталу, передбачуваністю фінансових систем і забезпе-чує можливість складання реалістичних довгострокових планів. У той же час для РМОВ країн ЦСЄ, якщо тільки біль-шість перерахованих факторів не реалізується, рівень борго-вого навантаження більш 80 % розглядатися як високий. За-гальні кількісні показники зміни у фінансовій системі й у розвитку РМОВ країн ЦСЄ наведені в табл. 12.9.

Таблиця 12.9

ОГЛЯД РОЗВИТКУ ЕКОНОМІКИ, МІСЦЕВИХ IРЕГІОНАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ КРАЇН ЦСЄ В 2002—2003 PP.

 

Країна

 

Характеристика загальної економічної ситуації в країні і РМОВ зокрема

 

Болгарія

ВВП на душу населення склав у 2003 р. 2,5 дол. США. За підсумками 2002 р. зріст економіки був одним з найви-щих у Європі: реальний приріст ВВП склав більш 4,0 % у 2002 p., 5 % — у 2003 р. У найближчі три роки очіку-ється його подальше збільшення до 5,0—5,5 % на рік.

У 2003 р. Міністерство фінансів приступило до реалізації масштабних реформ, спрямованих на чітке розмежу-вання видаткових повноважень та джерел доходів держави і муніципальних утворень. Уряд країни очікує, що си-стема міжбюджетних відносин стабілізується починаючи з 2004 р.

Боргове навантаження болгарських муніципальних утворень невисоке. За станом на 31 грудня 2002 р. сукупний борг місцевих органів влади склав 23,8 млн євро — усього лише 2 % консолідованих доходів місцевих бюджетів.

 

Хорватія

ВВП на душу населення склав у 2003 р. 5,4 дол. США.

Триваючий у Хорватії процес децентралізації не створює додаткового фінансового тиску на місцеві бюджети, хо-ча і був зв'язаний із деякою невизначеністю на початкових етапах. Очікується, що реформа буде довершена в 2005 р. Додаткові обсяги видаткових повноважень, передані місцевим органам влади, будуть мізерно малими, не більш декількох відсотків місцевих бюджетів. Нові зобов'язання будуть в основному покриті державними субси-діями.

На положенні РМОВ Хорватії буде як і раніше сприятливо позначатися високий приріст ВВП, який у 2003 р. при-близно дорівнює показнику 2002 р. — 4,8 %, завдяки високому рівню внутрішнього споживання та збільшенню інвестицій.

У середньому бюджетні показники хорватських міст досить стійкі. Дефіцити місцевих бюджетів у 2000—2002 р. були незначними, у середньому — близько 5 % сукупних доходів. Рівень боргу також невисокий; борг, якщо він передбачений бюджетом, допускається тільки з дозволу Міністерства інансів і тільки для фінансування капіта-льних проектів.

■Fb

 

Закінчення табл. 12.9

 

 

Країна

 

Характеристика загальної економічної ситуації в країні і РМОВ зокрема

 

 

г

5'

 

Чеська респу-бліка

ВВП на душу населення склав у 2003 р. 7,8 дол. США.

Рейтинги РМОВ Чехії — одні з найвищих у регіоні ЦСЄ в порівнянні з рейтингами деяких міст Францїі, Італії і Швеції. Реформа міжбюджетних відносин, почата в 1998 p., проводиться в Чехії поступово. Додаткові зо-бов'язання були невеликими і забезпечувалися адекватними доходами. Податкова реформа сприяла вирівнюван-ню доходів муніципальних утворень, і це дозволило компенсувати слабість податкової бази окремих РМОВ.

Нестабільність податкових доходів міських бюджетів, як очікується, буде знижуватися, оскільки податкові дохо-ди сьогодні в меншій мері залежні від розвитку місцевої економіки й у більшій мері — від розвитку національної економіки. Темпи приросту ВВП склали в 2003 р. 2,3 %, у 2004 р. очікується 3 %. Після вступу в ЄС міста Чеської Республіки виявилися в значній мірі залежні від економічних показників і фондів ЄС. У результаті міжнародної конкуренції підвищитися рівень безробіття в промислових галузях, однак одночасно очікується створення додат-кових робочих місць у секторі послуг.

Дефіцити бюджетів органів місцевого самоврядування в Чехії з урахуванням капітальних витрат незначні — про-тягом 2002 р. вони складали близько 2 % сукупних доходів. Великі міста демонструють у середньому гарні бю-джетні показники: для них характерний профіцит поточного балансу і помірний дефіцит балансу з урахуванням капітальних витрат — 12 %, що пояснюється масштабними планами інвестування в розвиток інфраструктури.

Борг РМОВ склав 24 % сукупних доходів у 2002 p., причому зріст обсягів заборгованості обмежений непрямими мірами, що стимулюють РМОВ утримувати заборгованість на рівні менш 15 % доходів; у противному випадку субсидії можуть бути урізані. Боргове навантаження муніципальних утворень може значно зрости, якщо в резуль-таті децентралізації на їхній баланс буде переданий сектор охорони здоров'я і/чи соціального забезпечення.

Угорщина

ВВП на душу населення склав у 2003 р. 7,8 дол. США.

Рівні кредитоспроможності РМОВ Угорщини розрізняються від середньої інвестаційної категорїі до, можливо, не інвести-ційної категорїі. Той факт, що держава не робить додаткової фінансової допомоги муніципальним утворенням, а також на-явність спеціального закону, що регулює питання банкрутства муніципальних утворень, означає, що для кредитоспромож-ності окремих РМОВ Угорщини особливо важливу роль грають специфічні для кожного з них фактори. Система РМОВ в Угорщині як і раніше відрізняється відносною автономією, але при цьому держава відіграє зна-чну роль у вирівнянні бюджетної забезпеченості за допомогою ставок прибуткового податку та трансфертів зага-льного характеру. Дотепер центральний уряд не передавав на субнаціональний рівень яких-небудь видаткових повноважень без відповідного збільшення доходів, необхідних для їхнього виконання. Це — ознака більшої зрі-лості адміністративної системи.

Історично дефіцити бюджетів угорських РМОВ невеликі, хоча в 2002 р. вони збільпшлися в середньому до 5 % сукуп-них доходів. У цілому рівні доходів залишаються цілком достатніми для фінансування завдань місцевих органів влади. Триваючий приріст ВВП на рівні 3—5 % у рік (за результатами 2003 р. — 3,5 %) і поступова переорієнтація економіки на сферу послуг повинні сприятливо позначитися на доходах РМОВ. У середньому гнучкі статті доходів («власні дохо-ди») складали 30—50 % доходів муніципальних утворень у 2002 р. У цьому відношенні угорська система виглядає дуже сприятливо на фоні систем, що склалися в багатьох інших країнах ЦСЄ, включаючи Польшу та Чеську Республіку.

 

to СЛ

Польща

ВВП на душу населення склав у 2003 р. 5,3 дол. США.

3 1999 р. польська система міжбюджетних відносин перетерпіла ряд змін. До таких змін варто віднести створення двох нових рівнів бюджетної системи, перерозподіл видаткових повноважень і доходів та нових правил регулювання боргу. На відміну від аналогічних утворень у Чеській Республіці та Хорватїі в результаті проведених реформ польські міста зі-ткнулися з невідповідністю доходів та витрат. Хоча витрати на соціальний захист, раніше передані містам, були згодом знову повернуті на рівень центрального уряду, фінансові показники РМОВ ослабнули. Система продовжує розвиватися і, як очікується, залипшться в значній мірі централізованою. Нові зміни в складі доходів та введення зрівняльних меха-нізмів також можуть несприятливо відбитися на кредитоспроможності РМОВ.

Крім того, польські міста постраждали від економічного спаду 2001-2002 pp. Приріст ВВП склав у 2003 р. ледве більш 3 %. Цілком імовірно, що в майбутньому Польща буде демонструвати темпи економічного розвитку, ана-логічні тим, яких очікують від найбільших країн тієї ж рейтингової категорії, чи навіть трохи випереджаючи їх. Фінансові показники польських міст досить слабкі. У 2002 р. середній дефіцит з урахуванням капітальних витрат досяг 6,2 % сукупних доходів. 3 великих міст тільки Катовице практично удалося домогтися збалансованості до-ходів і витрат. У багатьох інших містах дефіцит з урахуванням капітальних витрат перевищив 10 % сукупних до-ходів. У 2003 р. відбулося деяке поліпшення фінансових показників.

Загальний борг РМОВ потроївся в період 1999-2002 р. Боргове навантаження міст, варіює в діапазоні від помір-них 24 % поточних доходів у випадку Щецина до досить високого показника — 59 %, близького до встановлено-го законодавством ліміту, — у випадку Кракова. Обмеження, установлені центральним урядом, а також фінансу-вання з фондів ЄС, швидше за все, запобіжать зросту заборгованості понад керованого рівня передбаченого законодавством ліміту, який у даний час складає близько 60 % доходів.

Сьогодні РМОВ освоюють договори концесії і передачу на під-ряд найважливіших бюджетних послуг, таких як очищення води, каналізація, експлуатація житлового фонду та будівництво. Така практика приводить до підвищення якості послуг і скороченню бюджетних витрат. За рідкісним винятком РМОВ сьогодні удо-сконалюють практику керування активами і ресурсами, проводячи приватизацію, освоюючи договори концесії та схеми за принци-пом будівництво — керування — передача об’єктів для державних компаній. У той же час значна частина активів уже приватизована і, таким чином, не є джерелом значних доходів у майбутньому.