9.1. Визначення пріоритетів в галузі міжнародної практики охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 

Загрузка...

Прийнявши «Порядок денний на XXI ст.» на «Саміті Землі» в Ріо-де--Жанейро в 1992 році багаті і бідні держави світу здавалось би домовшшсь про загальне бачення катастрофічного зростання екологічної кризи на пла-неті, справедливість і доцільність довгострокового збереження природних ресурсів та виробили загальновизнану стратегію «Сталого розвитку». Але прогресу з тих пір світова спільнота досягла набагато менше, ніж чекала. Світова оточуюче природне середовище середовище як і раніше знаходить-ся в кризовому стані.

Розуміючи всю серйозність ситуації, екологічні структури ООН поча-ли підготовку до Саміту «Земля-2002», щоб всебічно вивчити все позитивне,

що вдалося зробити за десятиліття після «Саміті Землі», виниклі в цей час нові проблеми, закріпити позитивне і уникнути допущених помилок. Саміт «Земля-2002» відбувся в Йоханесбурзі в 2002році.

У період підготовки до цього глобального форуму були проведені на-ціональні регіональні і всесвітні форуми, на яких вироблялися загальні під-ходи і точки зору, а головне — йшов пошук шляхів рішення назрілих проблем. Серед таких форумів слід назвати міжнародну зустріч екологів в Алжірі на рівні міністрів екології і експертів, в якій взяли участь 60 країн (вересень 2001 року). Учасники форуму відзначали, що бідні країни факти-чно не беруть участь в переговорах і виробленні практичних рішень по на-вколишньому середовищу. «Той, хто вмирає з голоду, — говорив голова алжірського форуму, — не може думати про майбутнє». Учасники форуму були одностайні: сучасні держави більше не можуть обходитися тимчасо-вими програмами в справі захисту навколишнього середовища — настала пора тісного міжнародного співробітництва, визначення пріоритетних йо-го задач.

Міжнародне екологічне співробітництво України здійснюється в рам-ках укладених відповідних міжнародних договорів — міждержавних, міжу-рядових і міжвідомчих, регульованих нормами міжнародного права. Враховуючи, що у сучасному світі на фоні глобальної екологічної кризи надзвичайно активно відбувається інтеграція господарських, технологічних та інформаційних структур, які все більше стають транснаціональними, міжнародне екологічне співробітництво набуває надзвичайно важливого значення. Тому на сьогодні існує нагальна потреба розробки сучасної стра-тегії зовнішньої екологічної політики України, яка б відповідала реаліям сьогодення, забезпечувала національні інтереси і сприяла б реалізації цілей збалансованого розвитку.

Надзвичайно важливим є розуміння процесів глобалізації країнами, що стали на шлях ринкового розвитку і які, незалежно від їх волі та бажан-ня, швидко втягуються в ці процеси. Таке розуміння потрібно для того, щоб побудувати менш помилкову і більш ефективну стратегію поведінки в процесі невідворотного входження в систему нового світового порядку.

Продовження формально-політичного балансування України між Сходом і Заходом не сприяє збалансованому розвитку країни, оскільки вча-сний і правильний вибір курсу держави, союзників, реалістичних пріори-тетів і напрямків діяльності на міжнародній арені впливає на майбутнє народу, на якість його життя не менше, ніж вдалі внутрішні реформи.

Необхідно, наскільки це можливо, використовувати механізми поєднання зусиль з тими країнами, які вже сьогодні готові до більш глибоких форм співпраці.

В умовах стрімких змін, що відбуваються у світі і вимагають від кож-ної країни самовизначення і проведення продуманої як внутрішньої, так і зовнішньої політики, особливу увагу варто приділити аналізу розвитку міжнародного співробітництва, спрямованому на ліквідацію і попереджен-ня локальних, регіональних і глобальних екологічних проблем.

Особливу увагу необхідно приділити розвитку міжнародного співробіт-ництва з прикордонними країнами. Попередження виникнення екологічних проблем на прикордонних територіях вимагає комплексного підходу. Інструментами співробітництва можуть стати продумані двосторонні та ба-гатосторонні угоди, з чітко виписаними планами дій із захисту довкілля і раціонального використання природних ресурсів, у тому числі в прикор-донних областях, а також права сторін та їх відповідальність у випадку нанесення шкоди довкіллю однією із сторін. У налагодженні і розвитку ефе-ктивного прикордонного співробітництва, наприклад, України, Білорусії та Молдови, міг би допомогти Європейський Союз. Європейський Союз — регіональне економічне об'єднання суверенних держав — являє собою ва-жливий елемент наднаціональної структури, що впливає на національне політикотворення.

Розвиток промисловості та сільського господарства в країнах світу протягом багатьох десятиріч супроводжувався зростанням рівня забрудне-ності компонентів довкілля. 3 метою припинення цієї тенденції за останні десятиріччя було створено комплексні системи екологічною управління, які дозволили суттєво покращити стан довкілля в багатьох країнах. Через складність врахування всіх факторів, що впливають на економічні, полі-тичні та соціальні системи, а також на якість довкілля, важко зробити порі-вняння досягнень екологічного управління в різних країнах. А втім можна бачити, що у більшості країн воно було досить успішним.

Спостерігалось значне зменшення концентрацій завислих речовин та свинцю у атмосферному повітрі більшості великих міст, особливо в кінці XX ст. Середньорічні концентрації діоксиду сірки зменшились на 45 % у США і 60 % у Японії. Значно зросла частина населення, яку обслуговує си-стема очистки стічних вод, і досягла до початку XXI ст. 71 % у США, 86 % у Німеччині, 87 % у Великобританії. Забруднені раніше поверхневі води стали придатними для рибальства та купання. Припинення використання

таких шкідливих речовин, як свинець, ДДТ, азбест значно зменшило ризик для здоров'я людини.

Проте, незважаючи на значні успіхи, деякі екологічні проблеми вирі-шити не вдалося, в той час як з'явилися нові. Це перш за все стосується ди-фузних джерел забруднення поверхневих і підземних вод. Наприклад, в США концентрація фосфатів і завислих речовин в річках зменшилась, але є багато випадків збільшення вмісту нітратів і мінеральних солей в результа-ті сільськогосподарської діяльності та опадів з атмосфери. Залишається невирішеною проблемою накопичення токсичних речовин у відкладах по-верхневих вод. В повітрі міських зон більшості країн зросли концентрації летючих органічних речовин та оксидів азоту, часто перевищуючи націона-льні стандарти. В багатьох країнах Європи зростає стурбованість з приводу забруднення повітря автомобільним транспортом та видалення побутових і промислових відходів.

Часто існує розбіжність між національними екологічними цілями яко-сті довкілля і дійсним його станом. Це особливо помітно, якщо розглядати існуючі відхилення від середніх нормативних величин. Наприклад, в США, за даними 1994 р., незважаючи на те, що в містах якість повітря значно поліппшлась, близько 62 млн. людей все ще проживало в районах, де нор-мативи якості повітря перевищувались по одному і більше показників, a 40 % річок, 45 % озер і 33 % естуаріїв в 1996 р. не відповідали норматив-ним вимогам щодо якості води для встановлених видів водокористування. В Японії, де середньорічна концентрація завислих речовин у повітрі за пе-ріод з 1970 p. по 1980 р. зменшилася з 60 до 40 мкг/куб. м, все ж у 1990 р. тільки на 50 % станцій моніторингу їх концентрація відповідала стандарту. В префектурах Токіо, Осака і Канагава тільки 19 % вимірювань концентра-цій оксидів азоту на автомобільних шляхах не перевищувала стандартів. У багатьох районах Німеччини погіршилась якість підземних вод. У Нідерла-ндах спостерігалось збільшення випадків порушень нормативів якості води в річках, а концентрації сполук фосфору та азоту вдвоє перевищували показники, визначені у національних цілях. Випадки забруднення вод скиданнями зворотної води від промисловості, каналізацій міст та сільсь-кого господарства є звичайним явищем в Англії, багато з них спричиняють значну шкоду.

Отже, як бачимо, у кожній державі існує велика кількість екологічних проблем і завдань різного масштабу та значення, вирішення яких одночас-но неможливо через обмеженість ресурсів. Тому розробники екологічної

політики повинні мати у своєму розпорядженні методи їх пріоритизації, тобто визначення черговості розробки необхідних проектів. Здійснення цих проектів дозволяє отримати певні вигоди завдяки зменшенню шкоди, скажімо від забруднення довкілля. Екологічне управління має сенс тоді, коли воно збільшує народний добробут, вигоди від якого перевищують не-обхідні витрати на впровадження управлінських рішень.

Враховуючи провідну роль розвинутих країн Європи за останні роки все більше уваги почали приділяти об’єднанню зусиль всіх європейських країн з метою здобуття чіткого уявлення про стан довкілля в Європі в тих областях, де заходи, які необхідно здійснити на національному та міжнаці-ональному рівні, вважаються невідкладними, тобто є пріоритетними. Від-булося вже кілька зустрічей міністрів охорони навколишнього середовища всіх європейських держав. На них обговорювалися звіти Європейського Агентства довкілля з оцінкою стану навколишнього середовища та визна-ченням ключових проблем, що потребують подальших дій.

На підставі даних документів можна провести ранжирування ключо-вих екологічних проблем за ступенем успішності їх вирішення. З'ясувалося, що найбільш успішно вирішується в Європі проблема зменшення ризиків техногенного і природного характеру, трохи відстає вирішення проблеми закислення, пов'язаної з викидом в атмосферу головним чином діоксиду сірки, оксидів азоту та амміаку. Пріоритетними в цьому переліку є чотири проблеми:

•          хімічне забруднення довкілля;

•          поверхневі (материкові) води;

•          стан міського середовища;

•          виснаження стратосферного озонового шару.

Такими, що вимагають невідкладного вивчення є ще такі проблеми, як: зміна клімату; зростання концентрації озону в тропосфері (на відстані 10—15 км від Землі), пов'язане з емісіями оксидів азоту та неметанових летючих органічних сполук; біорізноманіття та морське (і прибережне) середовище. Найгірше за все у більшості країн Європи вирішуються про-блеми деградації ґрунтів та утворення відходів. Серед таких країн Україні належить дуже помітне місце. Вирішенню цих двох важливих проблем може сприяти створення державних систем управління станом Грунтів та управління відходами.

При встановленні пріоритетів мають визначатись прийнятні ризики, зіставлятись вигоди, пов'язані з природоохоронною діяльністю, на базі

найбільш досконалих наукових методологій та достовірних вихідних даних. Це може бути методологія оцінки ризику, яка дозволяє визначити форму, обсяг і характеристики шкоди, що спричиняється здоров’ю люди-ни, якості життя та екосистемам в залежності від стану довкілля, а також аналіз витрат-вигід, який дозволяє порівнювати різні варіанти політики, ба-зуючись на наукових доказах та експертних оцінках.

Проте одержання абсолютно достовірних даних щодо цього неможли-во через недостатність наукових даних та вихідної інформації. Тому пріоритети встановлюють приблизно, інколи виходячи з «абсолютистсь-ких» (а також волюнтаристських та популістських) цілей, таких як, напри-клад, повна ліквідація ризику, у сподіванні на підтримку населення. Яскра-вим прикладом такого підходу є федеральний Закон США про регулювання забруднення води, який поставив за мету повну ліквідацію скидів стічних вод до водних об’єктів, яку невідомо коли можна буде досягти, або Закон про чисте повітря, в якому встановлено економічно невиправдані запаси безпеки для здоров'я людини. Аналогічний приклад можна навести з вітчи-зняної практики нормування якості води у поверхневих водах. Вимоги дотримання в усіх поверхневих водах рибогосподарських гранично допус-тимих концентрацій речовин за умов необхідності врахування їх адитивної дії завжди були нереальними і ще довго будуть залишатися такими. Тому слід покласти край хибним традиціям, коли практично для всіх поверхне-вих вод обов'язковим є додержання встановлених жорстких рибогосподар-ських нормативів якості води. Перелік (і межі) природних об'єктів (в тому числі і водних об’єктів), що потребують особливої охорони, має бути чітко визначено на законодавчому рівні, для них необхідно встановити стандар-ти якості, дотримання яких має бути забезпечено необхідними ресурсами та надійно контролюватись.

Слідом за встановленням цілей постає задача пошуків шляхів ефекти-вного їх досягнення, тобто знаходження оптимальних рішень щодо регу-лювання впливу на довкілля. Після поглибленого огляду аналітичних досліджень стосовно впливу на довкілля різних альтернативних видів регу-лювання Люкен і Фраас (1993р.) дійшли висновку, що в жодному з прийня-тих Агентством охорони довкілля США рішень щодо такого регулювання не було забезпечено одержання максимально можливої вигоди. В українсь-кій практиці також не існує свідчень, які б могли переконати, що викорис-тання численних оптимізаційних моделей, розроблених тут, дозволило практично здійснити найкраще з можливих рішень. Отже встановлення

пріоритетів частіше за все залишається задачею пошуків компромісів з залу-ченням якомога більш широкого кола зацікавлених осіб і з використанням су-часних методів експертних оцінок. Традиційним інструментом визначення пріоритетів та планування здійснення конкретних природоохоронних заходів є екологічні програми. Але український досвід свідчить про недостатню ефекти-вність цих програм щодо одержання кінцевих результатів. Розраховувати на їх дієвість можна лише за умов, коли в програмах будуть чітко визначені:

•          екологічні цілі щодо якості компонентів довкілля, які мають кількісне вираження;

•          критерії та терміни досягнення екологічних цілей;

•          всі види забезпечення програми (правове, нормативне, організаційне, економічне, інформаційне, кадрове та ін.);

•          система моніторингу програми та контролю досягнення цілей;

•          хто конкретно відповідає за досягнення екологічних цілей щодо якос-ті компонентів довкілля.

Прiоритетнi заходи в галузі міжнародної практики охорони навколи-шнього середовища і раціонального природокористування можна предста-вити в такiй послідовностi:

1.         Аналiз ефективностi мiжнародних програм допомоги та його громадське обговорення.

2.         Аналiз ефективностi виконання Україною зобов’язань по мiжнарод-них конвенцiях.

3.         Впровадження механiзму списання державних боргiв в обмiн на дiяльнiсть з покращення стану довкiлля («борги за природу»).

4.         Оцiнка ефективностi мiжнародного спiвробiтництва в рамках торгово-економiчних комiсiй та розробка механiзмiв їх удосконалення.

5.         Розвиток спiвробiтництва з прикордонними країнами.

6.         Iнституцiйне забезпечення реалiзацiї полiтики iнтеграцiї до ЄС.

7.         Трансформацiя процесу «Довкiлля для Європи» в процес «Збалансо-ваний розвиток для Європи».

8.         Створення модельних центрiв збалансованого розвитку з мiжнарод-ним статусом, в тому числi мiжнародних центрiв екологiчного пiдприємництва, збалансованих поселень, екологiчних селищ i екоте-хнопаркiв, iнкубаторiв розвитку екологiчного бiзнесу, демонстрацiй-ний зон енергоефективностi тощо.

9.         Оцiнка мiжнародних двостороннiх мiжурядових та мiжвiдомчих угод та врахування в них екологiчної компоненти.

10.       Встановлення суворої заборони на фiнансування будь-якими мiжна-родними фiнансовими органiзацiями нових проектiв iз видобування корисних копалин в районах, де мiсцеве населення виступає проти та-ких проектiв.

11.       Укладання мiждержавних угод щодо спiвробiтництва у галузi науко-вого забезпечення i освiти для збалансованого розвитку.

12.       Укладання мiждержавних угод щодо передачi новiтнiх технологiй у сферi органiчного землеробства та екологiчно безпечного тваринництва.