1.6. Історія розвитку діловодства в органах державного управління та місцевого самоврядування


Повернутися на початок книги
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 
45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 
90 91 92 93 94 95 96 

Загрузка...

Розвиток вітчизняного діловодства сягає у давнину і пройшов кілька етапів. Сьогодні діловодство охоплює діяльність кожного підприємства, установи, організації, складно знайти організацію, в якій би не застосовувались ті чи інші документи або системи доку-ментів, однак з самого початку діловодство стосувалось переважно документів, які видавалися органами державного управління та мі-сцевого самоврядування і тільки потім воно набуло такого пошире-ного характеру.

Створення та розвиток писемності у світі призвели до того, що з'явилась можливість угоди, які укладались між племенними та державними утвореннями, торгівельні угоди та інші господарські дії фіксувати письмово, надаючи їм правового характеру та збері-гаючи інформацію як на державному рівні, так і в приватних струк-турах. Першими письмовими документами, знайденими археолога-ми, були тексти законів. Вони вибиті на кам'яному стовпі клинопи-сом, і відносяться до часу правління давньовавілонського царя Ха-ммурапі (1792-1750 pp. до н.е.). Письмові пам'ятки, знайдені в па-лаці ассірійського царя Ашшурбаніпала (669-663 роки до н.е.), що мають форму глиняних табличок, частково містять тексти з грама-тики, а також хроніку, в якій розповідається про важливі історичні події, що сталися в житті народів Межиріччя. Знайдені також дого-вори між країнами, закони, звіти про будівництво, доноси чиновни-

ків, повідомлення розвідників про стан справ у сусідніх країнах, листи, скарги, договори, бухгалтерські книги тощо.

Від самого початку зародження фіксації інформації, яка носила діловий характер, визначаються ознаки засвідчення документа, тобто підтвердження його справжності, а відповідно, надання йому юридичної сили, що проявилось у наявності відбитка особистої пе-чатки власника. Як засвідчують історичні дані, процедура затвер-дження документа печаткою на глиняних табличках була розпо-всюдженою, що дало дослідникам підставу зробити висновок про наявність цього атрибуту майже в усього населення Стародавнього Сходу, окрім найбідніших верств. Подібні факти говорять про ро-зуміння тогочасними поколіннями важливості культури докумен-тування та засвідчення документів, оскільки на знайденій у Старо-

давньому Вавилоні спеціальній табличці занотовані факти втрати

і печатки власниками .

Динамічного розвитку діловодство набуло після винайдення паперу. Наприклад, у Давньому Римі було уведено правило чітко писаних законів. Складання зафіксованих на папері законів та пра-вил було також головною вимогою учасників народних повстань, при цьому, щоб документ мав юридичну силу, від справочинця ви-магалась абсолютна точність формулювань та досконале знання форми документа. To ж, як свідчить історія, перші документи скла-дались саме для фіксації законів та міждержавних угод.

Звертає на себе увагу той факт, що одним з перших документів, який зафіксував поділ влади, був закон, прийнятий у Спарті. Цей закон обмежував владу царів і наділяв владою старійшин, жителів, старших 60 років, які називались геронтами. Закон було прийнято для того, щоб геронти, царі і народ не сперечалися між собою у бо-ротьбі за владу. За цим законом народ одержав право на збори, на яких цар або геронти робили промови, а народ криком схвалював або відхиляв пропозиції доповідачів.

Давньоруська держава виникла в результаті тривалого процесу розвитку східнослов'янських племен. Цей процес мав і специфіку, що знаходило відображення в складанні та переписуванні від руки літературних творів, таких як «Слово о полку Ігоревім», легенд, ре-лігійних міфів тощо. У той же час, приватна власність та заснована на ній майнова нерівність призвели до соціального розшарування

Кулешів С.Г. Документознавство: Історія. Телуричні основи. УДНДІАСД. - К., 2000. -160 с.

населення і необхідності створення юридичних документів, а саме: заповітів, записів боргів, торговельних угод, контрактів тощо. Зро-зуміло, що такі важливі документи мали ретельно зберігатися. Ві-домо, що за часів Ярослава Мудрого найдавніші грамоти і договори Русі з іншими країнами зберігалися у Михайлівському преділі Со-фійського собору. Одним з найвідоміших та найбільших зібрань ді-лових паперів був Києво-Печерський монастир.

Найстарішим і найважливішим документом, що зберіг давні норми звичаєвого права, є «Правда Руська», сьогодні відома як «Руська Правда». Класове суспільство, яке остаточно сформувалось на території сучасної України наприкінці IX ст., отримало докумен-тальне оформлення в цьому зводі законодавчих актів давньос-лов'янського права, незважаючи на те, що в ньому проявляється суттєвий вплив язичництва. Оригінал «Правди Руської» не зберігся, але є кілька сотень рукописних копій цього документа. Оскільки у давні часи копіювання документів здійснювали переписувачі і копії коштували досить дорого, то копіювали лише важливі документи, які потім ретельно зберігали.

Важливими документами тогочасної епохи вважаються княжі та церковні устави та княжі «уроки». Княжі устави являють собою внутрішньодержавні норми і порядки (правила), зокрема «Устав Володимира Мономаха» фактично був доповненням, частиною зводу законодавчих актів давньослов'янського права - «Руської Правди». Церковні устави впорядковували правове становище цер-кви у державі, церковних судів, вирішували матеріальне забезпе-чення церкви. Княжі «уроки» - це постанови князів, що носили пе-реважно фінансовий характер і стосувалися стягнення податків, да-нини на користь князя, судових стягнень тощо.

Найважливішим історичним документом є найдавніший літо-пис «Повість врем'яних літ», в якому містяться відомості про перші міжнародні акти - договори Київської Русі з іноземними держава-ми. В одному з текстів договорів 971 року подана формула язични-цької присяги руських князів та їх дружини.

Таким чином для історії княжої доби (Київської Руси та Гали-цько-волинської держави) основними документальним джерелами є літописи, що збереглися до сьогоднішнього дня у вигляді літопис-них кодексів, актів, княжих грамот, правових кодексів тощо.

ПалехаЮ.І. Управлінське документування. Навч.посіб.: У 2 ч. -4.1. - К., 2003. -C.17.

Подальший розвиток суспільства на території сучасної України та Європи був пов'язаний зі становленням державності країн та ро-звитком в них місцевого самоврядування, що знаходить відповідні підтвердження і в документах, які розвиваються та вдосконалю-ються разом зі становленням суспільства. Занепад міських цивілі-зацій античного періоду на певний час перервав розвиток суспільс-тва і всього діловодства. Початок відродження датують ІХ-ХІ ст., коли європейські міста з розвитком ремісництва, виникненням то-варного виробництва, почали інтенсивно зростати за рахунок насе-лення, яке було вже зайняте несільськогосподарськими видами дія-льності. В містах створюються виробничі корпорації - цехи кова-лів, шевців, гончарів, купців тощо, які накопичували великі матері-альні ресурси. Однак безмірна влада феодалів не давала можливості розвиватися містам, паралельне зростання авторитету цехів стало об'єктивним чинником формування міської громади та її прагнення до самоуправління.

Після наполегливої боротьби міські громади визнали лише су-дову зверхність влади монарха й сплачували певну суму коштів на його утримання та надавали військову допомогу під час війни. Пе-вні привілеї надавались грамотами монарха, пізніше вони оформи-лись міськими статутами, які стали своєрідними міськими консти-туціями і обов'язковими атрибутами самоврядного міста. Одним з перших статутів був статут, складений у XIII ст. у місті Магдебурзі, який набув широкого використання в інших містах Європи, що в подальшому дістало назву «магдебурзьке право». Магдебурзьке право встановлювало порядок виборів і функції органів місцевого самоврядування, суду, ремісничих цехів та купецьких об'єднань, a також регулювало питання торгівлі, спадкування, опіки тощо .

У той же час на території України, незважаючи на те, що знач-на частина міст Правобережної частини України мали магдебурзьке право, однак воно суттєвим чином відрізнялось від того, що було у Європі. Як свідчать історичні документи, окремі міста навіть не мали його писаної форми, а деякі міста мали кілька магістратів, які відображали етнічний склад населення, зокрема таким містом був Кам'янець-Подільський, у якому свої магістрати мали поляки, вір-мени, українці.

3 історії самоврядування та демократії у Києві. - К.: Інститут громадянського суспільст-ва. - 2000. -C.14.

Для цього періоду характерні грамоти великих князів литовсь-ких і королів польських, акти сеймів, акти трибуналів тощо, що ві-дображало історичний розвиток держави і вхід до у складу Литов-сько-Польської держави. В цей час набули поширення документи міжнародно-правового характеру, хроніки, літописи московські, польські, турецько-татарські, різні описи тощо.

Починаючи з часів національно-визвольної боротьби українського народу під орудою Богдана Хмельницького, зростає диференціація документальних джерел і збільшується їх загальна кількість. Держав-ним характером гетьманської України визначається походження і зміст документів XVII-XVIII ст. Основними документами цієї доби є міжнародні договори, конституції, універсали й листи гетьманів, акти Генеральної канцелярії, ділові документи ратуш, магістратів. Зростан-ня документування діяльності центральних органів управління та су-дочинства спричинило появу актової документації.

Серед документів чільне місце посідає група директивно-розпорядчих актів: «універсаль» «указь», «листь», «ордерь», «ін-струкція», «резолюція», «приказь» та ін.

3 XVIII ст. під впливом російського діловодства провідним ро-зпорядчим документом стає указ, він розповсюдився настільки ши-роко, що проник навіть у судочинство. Для цього документа харак-терною була чітко визначена структура, яка складалася з заголовної частини, основної (виклад) з мотивуючими та резолюційними еле-ментами та заключний протокол. Звертає на себе увагу той факт, що адресат в указі завжди був конкретний.

Іменні листи генеральної та полкової старшини у 30-х роках XVIII ст. займали проміжне місце між універсалами та указами. Вони зберігали відповідні форми кліше в усіх частинах, починаючи від заголовка і закінчуючи кінцевим протоколом. 3 часом частина їх еволюціонувала в накази (прикази), чому сприяв стиль та форма викладення тексту цього документа. Вона носила наказовий або ін-структивний характер. Крім того, у складі офіційних листів цієї до-би досить чітко виділяється група інструктивних листів-звернень, листів-донесень, листів-свідчень, листів-скарг тощо.

Наказ як розпорядчий документ набув свого становлення та ро-звитку в 50-60-х роках XVIII ст. 3 побутової сфери він поступово перейшов у суспільно-політичну, з дотриманням певної структури, а саме: наявності констатуючої частини, в якій викладено обґрун-

тування, та постановляючої частини, в якій наводиться звертання до адресата, при цьому активно застосовується інфінітив.

Ордер - розпорядження-сповіщення, спущене з вищої інстанції на місця - стає популярним з XVIII ст. Поряд з ним, але не дуже ча-сто, застосовується «білуть» - службовий припис комусь згори на участь в офіційній акції.

У цей період сформувався формуляр інструкції, яка визначала статус службових та уповноважених осіб, містила офіційні регла-ментації щодо здійснення заходів, дій тощо. Однак ранні зразки та інструкції козацької старшини не мають рубрикації, що пояснюєть-ся різними чинниками, серед яких - економія паперу.

Резолюції містилися у вигляді коротких приписів офіційних осіб на тому чи іншому папері (у нижній частині документа) або викладеної осібно рекомендації .

Більшість директивно-розпорядчих актів мали стабільні фор-мули передачі адресата та адресанта (прийменник «ізь», далі назва канцелярії у родовому відмінку; ім'я та по-батькові, стан одержу-вача у давальному відмінку однини).

Друга група документів - виконавчі акти. Серед них виділя-ються «донєсєніє» (доношение) та «рапорть». Ці документи набули типових ознак регламентованих рапортів у 60-70-х роках XVIII ст. 3 сотенних та полкових канцелярій ці документи надходили як ра-порти, якими засвідчувався факт одержання указів вищої інстанції. При цьому відмічається незмінний набір основних формул, а саме:

•          назва адресата (канцелярії чи особи) у формі давального чи знахідного відмінка однини з прийменником «в»;

•          назва адресанта (канцелярії) у формі родового відмінка одни-ни з прийменниками «оть», «изь», «ись»;

•          назва документа із супровідною ремаркою, яка розкриває йо-го зміст;

•          основна частина (назва одержаного документа із зазначенням дати, вихідного номера та короткої анотації);

•          підпис (урядовий стан, ім'я та побатькові - справа);

•          дата (рік, місяць число - зліва).

Рапорт стає загальновживаним актом у всіх сферах адміністра-тивного управління, апарату судів, магістратів, ратуш, іноді церко-

Ділова документація Гетьманщини XVIII ст./Упорядник В.Й. Горобець, К.: Наук.думка, 1993. - 392 с.

вних єпархій. Ha титулі деяких документів починає з'являтися гриф «по сєкрєту» (у верхньому куті аркуша).

Засвідчувальна документація представлена в актових папе-рах такими різновидами, як «аттустать», «свидутельство» і «па-шпорть». Атестат - службова характеристика, що видавалася за вимогою (у зв'язку з переходом на канцелярську службу, завер-шенням певних класів в академії тощо). Крім назви, формуляр атестата містив вказівку на адресанта, який видає документ, дані про адресата: посада, ім'я та прізвище, перелік службових заслуг із відзначенням моральних якостей. Місце й дата видачі, підписи й печатка - в традиційному місці.

Особливе місце серед документів займало свідоцтво, яке вклю-чало в себе цілу низку посвідкових документів і за час існування набуло спеціалізації, тобто для певного виду посвідчення утвори-лися різні документи. За назвою «Свідоцтво» збереглися функції посвідчення факту громадянського стану (шлюбу, народження, смерті). Для посвідчення особи стали використовувати паспорт, в якому не тільки посвідчувалася особа, але й зазхначались титул особи, її соціальний стан, у більш ранні періоди вказувалось місце слідування особи, прохання на її вільний пропуск або проживання.

Особлива увага в діловодстві приділялась обліково-статистичній документації. Протягом XVIII ст. набувають визначе-них форм її жанри та різновиди - «ведомость», «квитанция», «рас-писка», «вексель» тощо.

Для цього періоду характерним є обмеження автономії Гетьма-нщини з боку російського царя, послідовне витіснення української мови з офіційного діловодства та остаточного запровадження на українських землях адміністративно-територіального управління Російської імперії, що відповідним чином позначилось і на ділових паперах та веденні канцелярської документації.

Слід зазначити, що до XVIII ст. діловодство в установах велось відповідно до канцелярських традицій і законодавством не регулю-валось. Створення в царській Росії з метою реформування управ-ління державою колегій, які підпорядковувались Синоду, призвело до прийняття в 1720 році «Генерального регламенту» державних колегій, в якому визначено структуру колегій та засади організації діловодства в державних установах.

Там само.

«Генеральним регламентом» визначались та закріплювались фун-кції підрозділів колегії, їх права та обов'язки, межі компетенції, що є прототипом сьогоднішніх положень про структурний підрозділ. Особ-лива увага «Генеральним регламентом» була приділена визначенню структури, функцій канцелярії та її секретаря, відповідальності за складання документів, а також режиму роботи державних службовців, таких як реєстратори, архіваріуси, копіювальники, писці.

Слід зазначити, що в цьому документі з'являється вимога щодо складання окремих документів за «генеральним формуляром», тоб-то починається уніфікація форм документів та розробка сталих фо-рмулярів для різних видів документів.

У 1722 році був прийнятий «Табель о рангах», який започатку-вав систему чинів, звань та титулів державних службовців і засто-совувався до 1917 року. Набула подальшого розвитку і нормативно-правова база документування діяльності державних установ, яка остаточне відображення знайшла у виданому в 1775 році документі «Учереждения для управления». Цим документом встановлено, що основним документом спілкування між установами стає лист, а ли-стування набуває форми ритуалу, без знання якої чиновник не міг зайняти відповідну посаду.

В цей час у практику діловодства вводяться елементи організа-ції обліку, проходження та зберігання документів.

Реформування центрального державного апарату, яке відбулось протягом 1810-1812 років, передбачало створення вищого держав-ного законодавчого органу - Державної Ради, та низки міністерств з багатоступеневою структурою, а саме поділом на департаменти, які складалися з відділів, а ті, в свою чергу мали такі структури, як столи. Така структуризація сприяла чіткому розмежуванню держа-вного апарату та швидкому створенню прошарку бюрократів-чиновників, які перебували на службі у царя і повністю залежали від нього. Кількісне зростання апарату чиновництва призвело до ві-дповідного розширення його повноважень та моральних і матеріа-льних привілеїв.

Набула подальшого розвитку і нормативна база діловодства. Постановою «Загальна побудова міністерств» передбачалася єд-ність форми складання документів за наведеними зразками, а щодо створення документів складного змісту, то їх структура повинна була мати такі елементи: вступ, обґрунтування та «соображенія і заключенія». На законодавчому рівні чітко встановлювався порядок

проходження документів інстанціями з мінімальними відхиленнями від зазначеного шляху. Крім того, кожна інстанція для реєстрації вхідних та вихідних документів повинна була мати журнали реєст-рації, які складалися з трьох частин та в яких окремо реєстрували документи верховної влади, поточні папери та таємні надходження. Самі справи, які вирішували департаменти, поділялися на три кате-горії: термінові, або надзвичайні; невідкладні; звичайні, чи поточ-ні. 3 метою покращення роботи з документами із середини XIX ст. в державних установах впроваджуються посади особистих секрета-рів перших керівників.

Сучасне діловодство активно почало розвиватися після жовт-невої революції 1917 року. Вже на початку 1918 року Рада Народ-них Комісарів прийняла постанову «Про форму бланків державних установ», якою встановлено єдиний формуляр ділового документа. У 20-х роках було створено спеціальний Державний інститут техні-ки управління, який займався розробкою нормативних документів щодо організації та ведення діловодства. Серед них найбільш відо-мими є правила організації архівного справочинства в державних, професійних та кооперативних установах і підприємствах країни та проект «Загальних правил документації і документообігу». Однак цей заклад проіснував недовго, і з його закриттям формування су-часної системи документування та забезпечення її нормативними документами було відкладене майже на сорок років.

Зростання уваги до організації та ведення діловодства в СРСР по-чалося з 1969 року, коли було розроблено і затверджено низку загаль-носоюзних стандартів управлінської документації. У 1972 році почали діяти єдині правила підготовки та оформлення організаційно-розпорядчих документів і єдині правила роботи з документами. У 1975 році було прийнято ГОСТ 6.15.1-75 «Унифициронанньіе системьі документации. Система организационно-распорядительной докумен-тации. Основньіе положения». Ці нормативні документи визначали вимоги до уніфікованих форм організаційно-розпорядчих документів, а забезпечення нормативно-методологічного керівництва процесом уніфікації, стандартизації документів та розробкою уніфікованих формулярів документів було покладено на Держстандарт, який і в Україні продовжує цю роботу.

ПалехаЮ.І. Управлінське документування: Навч.посіб.: У 2ч. -4.1. - К., 2003. -С.ЗЗ.

Паралельно з процесом уніфікації документів йшла розробка сис-теми класифікації документів, і в 1984 році було затверджено 16 уні-фікованих систем документації (УДС) загальносоюзного значення, 27 державних стандартів на УДС та 26 загальносоюзних класифікаторів техніко-економічної інформації. Усього було уніфіковано понад 4,5 тис. форм документів , що дозволило сформувати в країні цілісну сис-тему документаційного забезпечення управління.

Після отримання Україною незалежності і створення самостій-ної держави робота щодо поліпшення діловодства в країні не при-пиняється. Можна відмітити такі важливі віхи цього процесу: в Конституції України, прийнятій у 1996 році, зазначено, що держав-ною мовою в Україні є українська і відповідно всі документи орга-нів державної влади та місцевого самоврядування мають вестись державною мовою; в жовтні 1997 року Постановою Кабінету Міні-стрів України затверджено Примірну інструкцію з діловодства в міністерствах і відомствах України, органах державної влади та мі-сцевого самоврядування; поряд з цим розробляється та затверджу-ється низка Державних стандартів України з діловодства та архів-ної справи, в яких визначаються основні правила складання та ве-дення діловодства в Україні; у законах, які приймаються Верхов-ною Радою, наводяться нові типові форми, які необхідно оформля-ти для виконання їх вимог; вводяться в дію державний класифіка-тор управлінської документації, державний класифікатор професій тощо. Все це сприятиме покращенню ведення діловодства в країні, підвищить культуру складання документів та забезпечить їх опти-мальне просування в органах державної влади, місцевого самовря-дування, підприємствах, установах, організаціях та інших господа-рюючих суб'єктах в Україні.

Палеха Ю.І. Там само. - С.37.

Питання для перевірки знань:

1.         Поясніть сутність документа та дайте його визначення.

2.         Охарактеризуйте документальну інформацію та її особливо-сті.

3.         Назвіть загальні та спеціальні функції документа і дайте їх коротку характеристику.

4.         Охарактеризуйте нормативно-методичну базу діловодства, її сутність та склад.

5.         Назвіть підстави та значення класифікації документів.

6.         Що таке стандартизація та уніфікація документів, в яких ви-падках її рекомендують проводити?

7.         Що таке трафаретизація документів, як вона використову-

ється при складанні управлінських документів.

8.         Визначте особливості документування управлінської діяль-ності органів місцевого управління.

9.         Назвіть основні етапи становлення діловодства та охаракте-ризуйте їх.